农村土地承包经营权确权登记颁证是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作，事关农村长远发展和广大农民切身利益。开展这项工作，有利于强化对农民土地承包经营权的物权保护，稳定农民土地经营的预期，增加农民的财产性收入；有利于保持土地承包关系稳定，激发农村生产要素的内在活力，促进土地经营权流转，发展农业适度规模经营；有利于完善农村社会管理，妥善解决土地承包的突出问题，促进农村社会和谐稳定，推进城乡发展一体化。
　　一、西宁市农村土地承包经营及承包经营权确权登记颁证基本情况
　　（一）农村土地承包经营基本情况。
　　西宁市辖四区三县50个乡镇，930个行政村，乡村户数25.99万户，乡村人口107.85万人，总耕地面积222.22万亩（“国土二调”面积227万亩）。全市实行家庭承包经营的农户23.47万户，农户家庭承包经营耕地面积174.04万亩；颁发《农村土地承包经营权证》21.86万户，占家庭承包经营农户的93%。截止2015年上半年，全市农村土地经营权流转面积35.8万亩，占农户家庭承包耕地面积的20.1%。其中，大通县9.5万亩，湟源县15万亩，湟中县9.4万亩，四区1.9万亩。2014年，全市农作物总播种面积183.26万亩，特色农作物播种面积比重达72%；实现一产增加值37.75亿元，其中农业增加值18.1亿元，占比47.9%；全市农民人均纯收入中家庭经营纯收入2773.14元，其中第一产业纯收入1709.63元，占比61.65%；第一产业纯收入中农业收入1179.9元，占家庭经营纯收入的42.5%，占农民人均纯收入的11.7%。
　　（二）农村土地承包经营权确权登记颁证进展情况。
　　2013年，我市在三县30个村试点开展了土地承包经营权确权登记颁证工作，其中：湟中县10个村，湟源县5个村，大通县15个村。为整县推进农村土地承包经营权确权登记颁证积累了经验、奠定了基础。根据农业部和省政府关于力争5年内基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证任务的总体部署和要求，2015年，安排大通县、湟中县采取整县推进的方式，完成189万亩土地承包经营权确权登记颁证任务。其中：湟中县106万亩，大通县83万亩。截至目前，湟中县完成14个乡镇、1个街道办事处382个村，2203个组，98010户农户的摸底调查工作。录入农村土地承包经营权确权登记颁证信息平台的农户人口46万人，地块39万块，合同面积73万亩。大通县完成19个乡镇209个村6.3万户农户的摸底调查工作。完成 18个村4485户农户的地块底图标注，实测面积4.7万亩。两县土地承包经营权确权登记颁证工作将于2016年6月全面完成。2016年，将在湟源县及四个区采取整县推进的方式，完成38万亩土地承包经营权确权登记颁证任务。至2017年6月，我市将全面完成确权登记颁证工作，农村土地承包经营实现科学化、现代化、网络化、规范化管理。
　　二、西宁市农村土地确权登记颁证中存在的主要问题和矛盾纠纷
　　土地确权的过程也是化解土地承包经营矛盾纠纷的过程。我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作正在按步骤有序开展，随着确权工作的深入推进，一些深层次的问题和久拖未决的矛盾渐渐浮出水面。主要表现在以下几方面：
　　（一）基层农经组织不健全，四区确权难度大。2007年乡镇机构综合改革后，撤销了乡镇经营管理站，农经管理人员由原每乡镇2—3名裁减为1名，且大多为兼职（乡镇从事农经工作人员94人，其中兼职人员65人），主要承担乡镇中心工作和联点包村任务，很难履行好各项农经工作职责。区一级无农经机构，各区均只有1名兼职人员。2016年，土地确权工作将在湟源县和四个区全面推进，四个区虽然土地面积少，但因地理位置的优越性和土地使用现状的复杂性，确权工作的难度将更大。
　　（二）土地二轮承包原始档案资料缺失，还原二轮土地延包历史比较困难。土地确权登记颁证以土地二轮承包合同为基础，由于二轮土地延包实施在前，《农村土地承包法》出台在后，加之基层干部在二轮土地延包中工作粗糙、村委会不重视档案管理以及人员流动、村庄搬迁等诸多原因，造成承包档案资料遗失、残缺或登记不规范，为出现土地承包纠纷埋下伏笔。如无二轮土地延包方案的决议、土地承包经营权证上无承包地的四至、承包方共有人登记不完整等，直接影响确权颁证工作进度和质量，为化解矛盾纠纷增加了难度。
　　（三）村民组织的高度自治缺乏有效监督，村民被剥夺土地权益。这个问题在“出嫁女”群体中集中体现，且调处难度大。例如，城西区苏家河湾村苏某某等64名妇女，出生以来，一直都在村子居住，上世纪90年代陆续结婚，但户口一直未迁出苏家河湾村，并继续在村内居住。2006年，因海湖新区建设，苏家河湾村村民的承包地被征用，2007年发放土地补偿费时，村委会以苏某某等64名妇女是“出嫁女”、已不是本村村民为由剥夺了苏某某等人获得土地补偿款的权利。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”、《青海省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第十四条“发包方不得以村规民约等形式，剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”的规定，苏某某等64人多次寻求调解直至诉诸法律均未果，由此引发大规模群体上访事件。直到2011年，问题才得以解决，事件才得以平息。
　　（四）土地流转后产生新的矛盾纠纷。一是流转后改变农业用途。例如，大通县长宁镇、景阳镇、城关镇、桥头镇部分村里存在农户把土地出租给企业建厂房、库房，改变了土地农业用途，虽然协议约定了流转期满后由受让方恢复耕地原貌，但由于流转期限长，现实中恢复原貌难度大，且航拍影像图找不出地块，很难确权确地。二是土地大规模流转后产生的土地问题。随着设施农业的快速发展，跨乡镇、村组的大面积土地流转屡见不鲜，特别是湟中县西纳川和大通县景阳川、双新公路沿线等日光温室建设集中地区。新型农业经营大规模流转土地时，先由村委会与每个农户签订流转合同，经营主体再与村委会签订土地流转合同，部分农户受利益驱使，有意多申报土地面积，村委会未严格审核把关或“睁一只眼闭一只眼”。经营主体进行大规模的土地整理后，完全改变了原有地貌，农户耕地界线消失。确权时，出现土地流转合同登记面积大于实际承包面积的农户要求以土地流转合同登记面积确权的现象，扰乱确权工作正常开展。
　　（五）长期外出人员返乡后引发土地权属纠纷。国家免征农业税、粮食直补等政策出台后，农民土地收益大大增加。特别是城市化、工业化进程的推进,土地价值大幅增值,农民对其所拥有的土地承包经营权的重要性有了深刻认识,使多年沉积的土地承包矛盾逐渐暴露出来,纠纷明显增加。一是外出务工人员承包地收回引发纠纷。农民长时间在外打工不回，村组以承包人长期在外不在本村居住为由收回土地，并且发包给别的农户，承包人返乡后不服村组的决定，要求恢复土地承包经营权引发矛盾纠纷。二是长期外出人员将承包土地交由他人代耕而产生的土地权属纠纷。例如，湟中县甘河滩某村的刘乙一家于1996年去香日德居住，将自家的6亩土地无偿让刘甲耕种。期间，土地小调整时，前任村干部未作详细调查，就在刘甲的要求下将刘乙的6亩土地落在了刘甲的名下，并盖了村委会的印章。2008年刘乙一家又重新回到村里居住，双方就土地权属和2008年以来的粮食直补金归属产生纠纷，互不相让。直至2015年5月，这场土地纠纷才由镇调委会调解解决。
　　（六）农户开垦“四荒地”引发权属纠纷。荒山、荒沟、荒丘、荒滩大多属于农村集体土地，但有的农户私自开垦用于农业经营，在确权工作中引发权属争议和纠纷。开垦荒地一方认为自己投入了人力和财力应由自己承包并予确权，而村民以该农户未通过招标、拍卖、公开协商等方式取得承包权就私自开垦为由反对。目前，各地对于农民开垦出的“四荒地”如何确权，还没有统一具体的政策，基层在实际操作中不好把握。
　　（七）土地承包合同纠纷因政策法律的不完善或相互冲突而难以调处。例如，因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，最高人民法院有关司法解释和青海省地方性法规对此有着截然相反的处理方式。2005年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定，因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：1、发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；2、发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。2010年3月1日起施行的《青海省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第二十条规定，承包方不得闲置、荒芜承包耕地。承包方暂时不能耕种的，应当委托他人代耕;代耕一年以上的应当签订书面合同。承包方连续二年闲置、荒芜承包耕地的，发包方应当终止承包合同，收回发包的耕地。
　　三、推进农村土地确权登记颁证化解土地矛盾纠纷的对策建议
　　各级政府要把加强顶层设计与“摸着石头过河”有机结合起来，以法律为依据，以市场为导向，把握和解决好土地确权登记颁证中的重点问题，稳妥推进，不断创新。
　　（一）加强领导，健全工作机制。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是深化农村土地制度改革的基础性工作，是引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营的前提，是实现农业增效、农民增收，充分保障农民合法权益的现实需要。各级政府要充分认识农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重要性，建立健全党委政府统一领导、部门分工协作、群众广泛参与的工作机制，按规定目标按时保质完成各项工作。农牧、财政、国土、法制、档案等有关部门要按照当地党委政府的任务分工，齐抓共管，认真履行好职责。要特别注重发挥发挥农村基层党组织、村委会和农村集体经济组织的职能作用，动员和组织广大农民群众积极参与到土地承包经营权确权登记颁证工作中。同时，加强对本地区土地承包纠纷苗头性、隐患性和普遍性问题的研判，建立预警、预防机制，健全完善农村土地承包纠纷案件的调处机制，维护农村土地承包关系稳定，保障农村社会和谐与发展。
　　（二）健全机构，强化队伍建设。一是加强农经机构和队伍建设。农村经营管理工作开展得好坏，直接关系到党在农村各项方针政策的贯彻落实，关系到农村各项利益关系的调整，繁重而艰巨。建议自上到下对市、区（县）、乡镇（涉农办）三级农经机构重新定性、定编、定人，确保经费落实，使各级农经机构在新形势下能正确行使职能。二是加强仲裁机构和队伍建设。各区县要根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，建立健全农村土地承包仲裁委员会，协调解决仲裁庭建设用地、仲裁工作经费等实际困难，加强对仲裁员的管理和培训考核，提高仲裁员业务素质。三是加强乡(镇)、村调解组织建设。指导乡(镇)农村土地承包调解委员会、村调解小组发挥一线作用，就地处理矛盾纠纷。形成完备的市、县、乡(镇)、村四级农村土地承包经营纠纷调解体系。
　　（三）严格责任，多管齐下全面推进。各工作部门要强化责任意识，建立严格的责任追究机制，形成县、乡（镇）、村三个层次的大网络大格局，各配合单位要齐心协力，多管齐下，把握关键环节，守好质量关口，全面推进农村土地确权工作。各乡（镇）、村要严格按照相关规范和标准开展工作，使各项工作依法依规，有序操作。建立健全土地确权工作情况报告、监督检查和成果验收制度，掌握工作进展情况，发现问题及时解决。
　　（四）加大宣传，发挥农民主体作用。一要加大政策宣传力度。采取多种形式，利用各种媒介，生动形象地开展宣传活动，引导和营造稳步推进土地承包经营权确权登记颁证工作的良好舆论氛围和工作环境。充分发挥农民群众主体作用，引导广大农民群众积极参加、支持土地确权工作，充分保障其知情权、选择权、决策权。二要加大普法宣传力度。各有关部门和各级领导干部要进一步熟悉和掌握《农村土地承包法》、《物权法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律法规，切实维护广大农牧民群众的土地承包经营权。加强对县、乡、村基层干部农村土地政策法规的学习和培训，提高他们依法行政、依法办事的自觉性和主动性。加强农村法制建设，推进农民普法教育，增强农民群众依法维护土地承包经营权的意识和保护合法权益的能力。
　　（五）把握原则，妥善解决当前农村土地承包纠纷。开展土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，要坚持稳定土地承包关系这一基本原则，不得借机调整或收回农户承包地。要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。对个别村部分群众要求调地的，按照法律法规和政策规定，慎重把握、妥善处理。对于确因自然灾害毁损等原因，需要个别调整的，应当按照法定条件和程序调整后再予确权。各地和各有关部门在处理农村土地确权工作中出现的土地承包纠纷时，对法律和政策已有明确规定的，必须坚决按规定执行。对没有具体法规为处理依据的土地承包纠纷，要从实际出发，实事求是，根据相关法律和党的农村土地承包政策基本精神，以维护农民合法权益为核心，按照民主协商、分类指导的原则，积极稳妥地探索处理方式，妥善化解矛盾。
　　（六）积极探索，创新解决问题的方式方法。各地要从实际出发，探索解决土地承包经营权确权登记颁证工作遇到的困难和问题。深入基层，深入群众，深入实际，开展调查研究，及时掌握和反映土地承包经营权确权登记颁证工作出现的新情况、新问题。认真总结试点中创造的好做法、好经验，加强交流学习，更好地指导面上工作。对于苗头性、倾向性和具有共性的问题，要在深入研究和广泛论证的基础上，提出政策建议，涉及全局性的重大政策要及时请示。对局部性的问题，鼓励各地按照“一村一策”或“一事一议”的办法，通过实行差异化、区别性的措施予以解决。具体到一个村，要注意依靠群众，用群众接受的办法解决问题。
　　（七）分类指导，建设农村产权流转交易市场。随着农村综合改革的不断深入，农户土地承包经营权、林权等各类农村产权流转交易需求明显增长。根据《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号）、《青海省人民政府办公厅关于推进农牧区产权流转交易市场建设的指导意见》（青政办）要求，结合我市三县农村耕地面积多、村集体经营性资产量小，四区农村耕地面积少、村集体经营性资产量大的实际，稳妥慎重，探索新的市场形式。建议三县农村产权流转交易平台仍以县乡（镇）土地流转服务中心（林权流转服务中心）、农村集体“三资”代理服务（监管）中心为主，充分利用现有平台，完善服务功能和手段，发挥信息传递、价格发现、交易中介的基本功能。四区由政府主导打造区一级一站式产权流转交易服务平台，建立农村产权交易所交易信息管理系统，实现从信息收集、发布、交易到产权变更登记过户一站式服务，减少交易成本。
                                                                   二0一六年五月二十一日