[内容摘要]日本是中国的近邻，在农业经济的客观条件方面与我国存在许多相似之处：山地较多、人多地少和一家一户分散的小规模经营等。日本农业最终在这种独特的经济条件基础上实现了现代化，究其原因，主要是日本政府在发展现代农业过程中不断对农业政策进行创新和完善，形成了独具特色的现代农业政策体系，为农业现代化的实现奠定了坚实的基础。因此，研究日本在构建现代农业政策体系的主要做法及其对我国的借鉴作用，具有十分重要的现实意义。
　　日本资源贫乏，人地矛盾比中国尖锐得多。然而日本不仅实现了农业现代化，而且农业整体生产达到了世界先进水平。这与日本政府在发展现代农业过程中不断对农业政策进行创新和完善，形成独具特色的现代农业政策体系是密不可分的。
　　1 日本构建现代农业政策体系的主要做法
　　日本的农业现代化大致经历了三个时期。第一个时期从明治维新到二战(1880-1945年)，这是为摆脱封建制度以及推广采用新技术以提高农业生产力的时期。在这一时期，日本选育良种，总结、改进、推广传统的生产经验和技术，同时通过实验引进西方技术中适合日本农情的部分，增施有机肥和化肥。大力普及以牛马牵引为主的改良农具如短床犁等。促进了农业生产。同时，日本政府对农业的直接投资在1878-1937年间迅速增加，农民从技术教育、作物改良等方面的政府投资中享受到很多利益。尤其值得注意的是，在推广采用新农法时，明治政府结合近代国民教育的普及，十分重视对农民实行直接或间接的农业生产技术教育，大力举办各种农业学校、农事实验场等，从而为农业现代化打下了可靠的人才基础。
　　第二个时期是二战后到1970年，是通过战后改革来加快农村民主化进程，从而使农业生产力得到飞速发展的时期。在这一时期，日本进行了以“农村民主化”和解放贫困农民为主要目标的农村改革，其内容包括进行土地改革、建立农业协同组合、促进农业技术改良等。1948年，日本政府通过了《农业改良助长法》，以促进现代农业技术的开发，加强农业的改良与推广；1953年又通过了《农业机械化促进法》，以推动农业机械化技术的普及。进入20世纪60年代经济高速增长以后，日本的农业也开始了向现代化方向的迅速转变。到20世纪70年代初，日本农业的机械装备水平、单位面积化肥施用量、灌溉面积比重等指标在发达国家中处于领先地位。日本的种植业、饲养业在这一时期实现了机械化、自动化、良种化、化学化。
　　从20世纪70年代起，日本农业的现代化进程进人第三个阶段。这个阶段日本农业的现代化。主要表现为生产全盘机械化和栽培科学化，农业机械日益趋向大型化、高性能，大量使用化肥和农药，夺取了高产高收。
　　2 日本现代农业政策体系的主要内容
　　2.1 日本农地法律和政策的基本框架
　　日本的农地政策体系是主要由四项基本法组成的，即《农地法》、《农业经营基盘强化促进法》、《农业振兴区域整备法》和《土地改良法》等。其中《农地法》是农地制度的基础，也是最重要的法律。它规定了取得农地的资格，以及对农地的所有权及利益的关系。《农业经营基盘强化促进法》是建立在《农地法》基础上的，其目的在于促进农地的流动和经营规模的扩大。《农业振兴区域整备法》旨在协调农用地和非农用地利用之间的关系，规定了农业振兴地区的基本条件。《土地改良法》规定了土地改良事业的实施方法，以达到促进农业基本建设的目的。
　　2.2　农业补贴政策
　　2.2.1　价格支持 日本农产品都程度不同的受到了政府的价格支持，尤以大米得到的价格支持为最。价格支持成为日本农业保护的最重要手段，价格支持保护的主要形式有以下几种。①管理价格制度。属于这种价格制度的产品主要是稻米，另外还有烟草，这类产品的价格由政府制定，政府按制定的价格收购产品。②最低保护价格制度。这种方式主要用于对小麦、大麦以及加工用的土豆、甘薯、甜菜、甘蔗等的价格支持。为了保证这些产品伪价格不至于跌至很低的水平，政府规定了最低价格标准，若市场价格低于规定的最低限度时，产品全部由政府的有关机构按规定的最低价格购入。③价格稳定带制度。这种方式主要用于对肉类和奶类产品的价格支持。这种价格支持制度是政府在自由贸易的前提下，通过买进和卖出方式，使产品的市场价格稳定在一定的范围内，从而形成了所谓的“价格稳定带”，“价格稳定带”一般要高于市场的均衡价格。④价格差额补贴制度。这种方式主要用于对大豆、油菜籽和加工用牛奶等产品的价格支持。具体操作是，政府规定目标价格，当市场价格低于目标价格时，政府把实际市场价格与目标价格之间的差额直接补贴给农民。⑤价格平准基金制度。这种方式主要用于蔬菜、小肉牛、仔猪、蛋类及加工水果等的产品的价格支持。这种制度实质上也是一种差价补贴制度。所不同的是，当这些产品的市场价格低于政府规定的目标价格时，价格差额不是全部由政府支持，而是由政府、农协和生产者三者共同出资建立的资金支付。这种由政府、农协和生产者共同出资建立的基金被称作“价格平准基金”。⑥目标稳定价格制度。这种方式主要用于对奶制品的价格支持。基本做法是，政府每年制定出各类奶制品的“目标稳定价格”，当市场价格低至该价格的90％时，由畜产品推销公司收购该类产品；当市场价格高于该价格的4％时，畜产品推销公司则抛售该类产品。
　　2.2.2　生产补贴 日本政府对农业的生产补贴种类繁多，主要有以下几种形式：①水利建设补贴制度。水利建设补贴是日本农业投入补贴的重点对象。对于大型的骨干工程，则由中央政府直接投资兴建，对于小型的工程，则由政府提供补贴，补贴占全部费用的比率大约在60％左右，有些工程甚至可达90％，政府还为农民负担的部分提供低息贷款。②农地整治补贴制度。农地整治包括土地改良、农田扩并与整形、农用地开发、水田改作等。③机械设备补贴制度。农民联合购买拖拉机、插秧机、联合收割机、育苗设施，大型米麦加工、烘干、贮藏设备以及某些灌溉、施肥设施等，都可以得到政府的补贴，贴的数量一般可占到全部费用的50％左右。④基础设施补贴制度。农民联合建设温室和塑料大棚、建设现代化养猪、养鸡、养牛场等，也可以得到政府的补贴，补贴的数量一般占到全部费用的40％左右。另外，农民联合栽培多年生植物、果园、茶园、桑园等，也能得到政府的一定补贴。⑤农贷利息补贴制度。政府补贴以外的农业投入费用由农民承担。为了鼓励农民向农业增加投入，日本政府通过低息贷款的形式给农民以支持，其利率比市场利率低1/3-2/3。⑥灾害补贴。灾害补贴对象包括：被灾害损害的公共设施、农地及农业设施。灾害补贴的费用主要由国库承担。这样可以减轻农民的负担，降低农产品成本，不会因自然灾害过分影响农民收入和生活水平。⑦农业保险补贴。农业本身是受自然因素影响最大的产业，农业生产经营活动对保险的需求非常强烈，但是一般的商业银行无力承担，日本农业保险的做法是由政府直接参与保险计划，并具有强制性，凡是生产数量超过规定数量的农户和农场必须参加保险。保险额根据每千克保险额乘以标准产量的70％计算得到。每千克保险额每年由农林渔业部规定，标准产量由农业互助社按田块情况确定。稻农交纳相当于正常年景收入10％的保险费，政府对农作物保险的保费补贴为50％～80％。保费补贴和损失赔偿对稳定农民收入起到了重要支持作用。
　　2.3　日本农业科技政策
　　①建立由三级组成的全国农业科研试验网。日本中央、县和市町村政府都设有完善的农业科研和试验机构，而且相互协作和配合，形成全国性的科研试验网。②建立完善的推广制度。为使科研成果在各地得到应用和推广，在全国建立了完善的推广普及制度和组织。中央研究机构或大学的科学试验成果，要在各地方的农业试验场进行试验，鉴定其在特定自然条件下是否有推广价值，在获得成功的地区。将其提交给当地农政局和基层农业试验场进行论证认可，决定是否推广。为了推广和普及农业科研成果，在县一级建立农业改良普及所和普及员制度：在基层农业合作组织设置农业指导课和农业指导员：在市町村政府设农业技术员；这三股技术力量形成一支强大的技术指导和推广大军。③大力发展各种层次的农业教育。日本一般国立综合大学中都有农学部；有农业大学66所，有中等农业技术学校677所，在校学生20万人；此外，20世纪60年代政府提倡高中教育多样化和大兴职业教育以来。普通高中也设有农业教育课程，并设有各种各样农业技术人员和农民进修培训机构。
　　2.4　农业合作组织
　　①农业协同组织。“农协”的事业范围以农村流通领域为主，兼营生产领域和生活领城，在社会化、专业化基础上开展综合经营。“农协”组织一般都设立三大经营部门：共同销售部门、共同采购部门、信贷、保险部门。②农业生产合作组织。这类组织主要有以下几种形式：即共同利用组织、集体栽培组织、畜牧生产组织和经营组织等。这些组织大多是适应农业生产的需要随时建立的，因而不太稳定。③地区农业集团。这类组织以村为基础，把所在地农户组织起来，对生产进行统一的调整、指导和管理。
　　2.5　农业贸易政策
　　由于日本经历过数次粮食恐慌，深知在动荡不安的世界环境下，主要农产品，特别是粮食大米的生产依靠外国进口是极不安全的。因此，战后制定了以土地改革法、农业基本法、粮食管理法为支柱的一系列农业法律法规，并不惜以高额补贴来发展和扶持农业，因此，在既要扩大农产品进口数量和种类的同时，又要对进口农产品在价格和数量上严格把关，将其带来的损失降到最低，这就是日本农产品直接贸易政策的基本原则。
　　1994年4月，日本接受乌拉圭回合农产品协定，也就是说日本的农产品对外贸易政策，特别是直接贸易政策有一个较明显的调整。除了利用世界贸易组织有关农业补贴条款中留有宽容余地这一有利条件，继续以特殊形式大量补贴农业，对稻米实行关税化的特殊措施外，其他农产品一律实行关税化，取消所有的进口许可、配额、确认等非关税壁垒措施。且关税税率也要逐年削减。
　　2.6　农业资源与环境保护政策
　　日本政府在1992年制定的农业《新政策》中明确指出，要充分利用和保护农业和农村所具有的国土保护和环境保护的机能。因此，日本确立了能够明确受益关系的计量评估手段，推进保持优美景观的农村综合治理。日本政府委托三菱综合研究所对水田所具有的公益性机能进行调查，结果表明：水田的外部经济效果比日本的水稻总产值高47％以上，其总金额为4.7万亿日元(1989年大米总产值为3.2万亿日元)，其中包括防洪(替代水库)的金额1.2万亿日元及涵养水资源、防止土壤流失等效果。
　　3 日本构建现代农业政策体系取得的成效
　　①实现了农业机械化。以水田为中心的全部农事活动，包括耕地整地、育秧插秧、中耕锄草、撒粉喷药、收割脱粒、烘干贮藏、运输、畜牧业挤奶、供水、供料、粪便清除、产品运输、园林病虫防治、灌溉施肥，全部实现了机械作业，花卉全部实行工厂化育苗和温室、塑料大棚无土栽培，化肥农药使用日趋高效低毒化。②实现了乡村城市化，缩小了城乡差别。农村山清水秀、环境优美，商业、文教、医疗、通讯设施齐全，公路四通八达。农户有豪华型小汽车，外出办事购物以车代步，到田园乘车作业。农民住宅建设别致漂亮，有的农户住在城市，作业在乡村，同城市居民无异。③实现了农业高效益化。20世纪70年代末，农户的平均收入就超过了城市职工家庭的平均收入。到1980年，每个农户平均收入达441万日元，比1975年每户增加99.6万日元，增长29％。④消费水平已从数量型向质量型转化。近年来，形成了以动物食品为主，植物食品为辅的日本型生活结构。⑤农业科学技术已高科技化。日本新兴生物技术在农业科学试验和技术推广中广泛应用，在某些方面超过了欧美农业发达国家的水平。牛的冷冻精液人工授精技术、温室育苗技术、植物组织培养技术、食品的保鲜贮藏技术、作物配方施肥技术，已在农村普遍推广使用。⑥农业生产、经营、管理已电脑化。乡村户户有电脑，利用电脑从事生产、经营和管理，一个农民，不仅懂生物技术、会驾驶拖拉机和汽车，而且还会操作微机，成为一个多面手。
　　4 日本构建现代农业政策体系对我国的启示
　　4.1 加快农业立法，以完普的法律制度规范农业现代化实践
　　日本农业现代化的成功经验告诉我们，要使中国农业保持长期稳定的增长，实现农业现代化的目标，必须把党和国家发展农业的基本方针、政策和制度用法律形式固定下来，运用法律制度来规范人们的行为，使政策的制定和执行减少盲目性和随意性。建国以来，我们对农业和农村经济的管理，依靠的主要是行政手段，也就是依靠领导人的讲话、报告、政府的计划、指令和各种文件等来进行，使得这种管理带有很大的主观随意性，缺乏科学性、稳定性和权威性，导致农业生产的发展处于不断的波动状态之中。我们应当认真总结经验，深刻吸取教训，借鉴日本政府管理农业的成功作法，加快农业立法，实现农业管理的法律化、制度化，从根本上转变政府管理农村经济的方式、方法。
　　4.2　建立教育、科研、推广三结合的农业科教体系
　　在日本的农业现代化进程中，农业科研、农业教育以及科学技术的普及推广发挥若重要的作用。我国要在21世纪实现农业现代化，必须借鉴发达国家的经验，建立科研、教育和技术推广三结合的农业科教体系。要加大农业科研和教育投入，努力提高农业科教投入的总体水平；要发展农村教育事业，在普及九年制义务教育的基础上，搞好农业高等教育和职业技术教育，并抓好中年农民和干部的科技培训工作：要加大农业技术推广力度，加强农业技术推广体系的规范化建设，努力避免随意性和盲目性。
　　4.3　从中国的实际出发，实施对农业的支持和保护政策
　　日本政府的农业支持与保护政策，克服了小农经济本身对农业现代化的阻碍，使得农业走上了富有特色的现代化之路。农业保护是一个国家的经济发展到一定阶段的必然现象。根据国际上一些国家对农业实施保护的实践经验，从20世纪90年代起，我国就到了应该对农业实施支持与保护政策的时候了。但是，直到目前为止，我国农业向工业转移资源的做法仍在继续，对农业仍处于一种负保护的状态，致使农业生产发展缓慢，农民收入增长不快，城乡差距越来越大。因此，若不加强对农业的支持与保护，我国农业将难以支撑目前整个国民经济发展藉要。
　　笔者认为在我国今后的农业保护中，应更多地采用农产品价格补贴措施。比如对粮食、油料、牛肉、棉花、烟叶、蚕茧等重要的农产品，可以分别实行不同的价格补贴制度，以保护生产者利益。
　　4.4　发展农业合作经济组织
　　日本农协的发展背景与中国的国情和乡村社会经济发展状况比较接近，为中国在农业现代化过程中如何管理小规模农户，把他们与市场经济结合起来提供了借鉴。从20世纪50年代开始，中国农村经济的组织制度曾经历过从个体农业到合作社农业和集体农业的曲折历史。1978年开始的改革开放逐步在农村建立了家庭经营为基础的经营体制，社区性合作经济组织、供销合作社、信用合作社和各类专业性合作经济组织在农业发展中仍然起着重要作用。但是与日本农协的成功经验相比，目前中国农村合作经济组织在农业现代化中的作用还远未发挥出来，迫切需要进行全面系统的改革和完善。
　　4.5　完善农村土地制度，扩大农业经营规模
　　我国土地制度的变革与创新，必须坚持把土地的集中和推行适度规模经营作为基本方向。日本农业现代化进程中农地经营规模未能有效扩大的基本原因是，在小土地私有制条件下，农民对地价增值的预期很高，高地价限制了农地市场发育和农业经营规模扩大。中国实行农村土地集体所有制，为农地流转和集中创造了有利条件。这一制度必须长期坚持和完善，并通过农地使用制度改革，在稳定家庭联产承包责任制的基础上，明晰产权，建立起合理的土地使用权的流转机制，形成有利于促进土地相对集中、适度规模经营以及使土地的经营与农民的就业结构调整相适应的机制。此外值得一提的是，要注意政策的协调一致性，才能达到扩大农业经营规模的结果。日本在各项法律上，都力图促进规模经营的扩大，也采取了相应的措施：但日本长期以来又维护高地价，使一些占有土地而无力经营者，不愿转让土地，土地经营规模也就难以扩大。