［内容摘要］我国公路城乡差异大，农村公路建设总体规模大、资金匮乏，地方配套资金到位率低等问题突出。投入不足导致农村公路建设滞后，成为城乡经济一体化发展的瓶颈。因此，应借鉴国外经验，创新农村公路建设投资主体，责任上移，以中央和省级财政投入为主，改变资金支持政策，取消欠发达地区的配套费；因地制宜，分类指导，通过项目融资、招商引资等多种途径探索建立多元化融资的平台；以车辆购置税、燃油税为抵押发行特种国债，依托地方公路建设公司发行企业债券，创新金融工具，盘活存量资源；建立健全农村公路社会捐助政策体系，通过税收优惠及其它配套政策激励企业和个人捐助农村公路建设。
　　［关键词］农村公路　财政　创新
　　农村公路包括县道、乡道和村道，是我国公路网的重要组成部分。我国农村路网和运输服务体系起点较低，目前仍有近4 万个建制村不通公路，近1 万个乡镇、30 多万个建制村不通沥青水泥路；农村公路中四级和等外路占将近九成，砂石路占七成以上，许多地区缺桥少涵、晴通雨阻，农村公路的覆盖能力、技术状况和管理水平等都不能适应建设社会主义新农村的需要。党的十七大报告在阐述和部署社会主义新农村建设任务时明确指出，要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。为此，应增加农村道路的建设投入，提高其质量和服务功能，实现城乡共建、联网、共享。
　　一、农村公路建设现状分析
　　（一）农村公路建设投资现状与问题
　　截至2006 年底， 全国农村公路里程达到302.61 万公里，通公路的乡（镇）达到98.3%，通沥青（水泥）路的乡（镇）达到80.63%；通公路的建制村达到86.4%，通沥青（水泥）路的建制村达到60.39%。2007 年以来，各地交通部门进一步加大工作力度。据统计，2007 年1 - 5 月份，全国完成了农村公路投资389 亿元，同比增长了24%。东、中、西部地区分别完成了投资155 亿元、100 亿元和134 亿元，分别比去年同期增长了27.9%、7% 和36.9%。农村公路建设呈现良好的发展态势，但当前仍存在一些不容忽视的问题。
　　一是建设规模总体偏大。据对各省“十一五”目标分解任务的汇总，全国农村公路建设总规模达到174 万公里，比“十一五”规划全国新改建农村公路120 万公里的目标增加了54 万公里，增长45%。建设规模增大直接增加了资金缺口，加大了项目管理难度。
　　二是建设成本上升。首先，2007 年以来，由于消费需求增加，建筑材料价格上涨较快，直接导致公路建设成本上升；其次，各地农村公路建设在计划安排上大多采取先易后难的办法，导致农村公路建设难度逐渐加大，资金紧缺。
　　三是资金到位率低。当前农村公路建设普遍存在地方配套资金筹措困难、配套资金没有着落、资金到位率低的问题。2007 年1 - 5 月份，全国农村公路建设到位资金250 亿元，到位率只有64.3%，中西部省份和贫困地区资金到位问题更为突出。
　　（二）农村公路建设资金来源现状
　　长期以来我国农村公路建设一直都没有固定的资金来源，根据《公路法》的规定，县、乡两级政府承担县乡农村公路建设、维护的主要任务。地方自筹资金尤其县乡财政资金是我国农村公路建设资金的主要来源。尽管从2002 年以后，中央政府加大了对农村公路建设的资金投入，但是其主要是起引导作用，并没有改变地方财政投入是农村公路建设资金主要来源的实际状况。根据交通部令2006 年第3 号《农村公路建设管理办法》的规定，“农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡（镇）人民政府负责建设；在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设”。
　　二、国外农村公路建设经验
　　由于农村公路的供给关系着农民生活水平的提高、农业的发展和农村社会的稳定，不论是发展中国家还是发达国家都很重视农村公路的建设，在国家公共财政支出中，农村公路建设支出是一项非常重要的内容。在这方面，韩国的经验值得借鉴。韩国的农村建设大致经历了新农村运动、农村地区综合开发、农村定居生活圈开发三个阶段。在农村建设中，一个重要内容是加强农村基础设施建设，改善农村居住环境，缩小城乡差距。从20 世纪70 年代到80 年代初的新农村运动，韩国政府通过投资和引导，一共完成农路改建6 万多公里，新建农村道路6000 多公里。上世纪90 年代，韩国政府又通过规划、协调、服务来推动新农村运动向深度和广度发展。然而，韩国政府仍然很重视农村公路等基础设施的投资建设，1994 年6 月，由政府主持召开的“推动农渔村及农政改革会议”研究制定了有关促进农渔村发展的14 项40 条政策措施，其中就包括对农村公路投资建设的政策措施，提出对当时3.4 万公里农渔村公路中的2.7 万公里重新铺修，将铺修比率从当时的26% 提高到85%，为了修建农渔村公路，提出了提高地方养路费所占比率的措施。
　　印度农村的道路基础设施全部由联邦政府投资。为加大农村基础设施建设力度，印度政府前两年决定在100 个最落后的地区实施基础设施发展特别计划，修筑农村公路和建设农村通讯网、电力网。并在条件适合的地区发展计算机互联网设施，以便在增加粮食产量的同时促进农村各业的发展。
　　欧盟国家纵横交错、四通八达的高速公路网已经扩展到广大农村，村镇几乎都有高等级的公路与高速公路相联结，交通设施的完善极大地方便了农村的生产、生活。欧盟国家的农村发展水平较高，已经实现了城乡一体化和工农的融合，这得益于欧盟国家对农村发展的重视。欧盟理事会1999 年颁布了《关于欧盟农业指导与保证基金支持农村发展条例》，确立了农村发展政策的重要地位。该条例促使欧盟国家在农村公共产品的供给上有所侧重，主要包括落后地区的基础设施建设、农业生产环境保护投入等。从国外的经验来看，大部分国家都从城乡协调发展的战略高度来支持农村公路建设，中央政府和州政府承担了农村公路建设的主要责任。借鉴其他国家农村公路建设的经验对推进我国农村公路建设具有重要意义。
　　三、基本思路与对策建议
　　（一）创新农村公路建设投资体制
　　长期以来，我国农村公路建设一直没有固定的资金来源，县、乡两级政府承担了农村公路建设的主要投资任务。我国县乡两级财政普遍比较紧张，农村公路建设投入不足，导致农村公路建设滞后，已经成为农村经济发展的瓶颈。为此，可采取如下对策。
　　1. 明确农村公路建设的投资主体
　　由于农村公路的经济属性，政府投资是农村公路建设资金的主要来源，政府是农村公路建设投资的主体。我国县乡政府的财政普遍困难，这就决定了中央财政和省级财政投资应成为农村公路建设资金的主要来源。为此，应改变以往认为农村公路为俱乐部产品，其建设仅仅和所在县、乡、村有关的错误认识，农村公路是国家公路网的重要组成部分，农村公路建设关系到城乡经济一体化发展，是国家全面、协调、可持续发展战略的重要组成部分。加强农村公路建设应该考虑国家财政现实状况，在体制上明确中央政府和省级政府为主要投资主体，从而在制度上为农村公路建设资金来源提供保证。
　　2. 公共财政向农村公路建设倾斜
　　改变以往交通建设“重城市、轻农村”、“重高速路、主干道，轻农村公路”的做法，各级财政支出均应倾斜农村公路建设，加大财政支出中农村公路建设投资的比例；政府应将城乡公路建设融资作为一个整体统筹规划，将不低于一定比例的资金用于农村公路建设。
　　3. 取消贫困地区农村公路建设配套费
　　改变现行农村公路建设资金拨付政策，根据经济发展的水平不同，灵活地确定农村公路建设投资结构，中央财政和省财政应加大对落后地区的资金支持力度，取消贫困地区农村公路建设配套费。
　　4. 因地制宜服务新农村建设
　　对于一些边远山区和一些里程长、人口少、经济基础差的行政村优先考虑修建砂石路，待条件具备后再考虑修油（水泥）路；对于那些地质条件复杂、人口密度很小、自然条件差、生态环境脆弱的地区，不宜一味地不惜血本建设农村公路，可以考虑人口搬迁，这样既经济又环保，可谓一举多得。
　　（二）探索建立新的融资平台
　　落后的交通条件一直是制约农村经济发展的瓶颈，而资金问题是农村公路建设的主要瓶颈。因此，寻找一个稳定的资金来源是探寻农村公路建设融资方式的目标。根据交通部令2006 年第3号《农村公路建设管理办法》的规定，“农村公路建设资金应当按照国家有关规定，列入地方人民政府的财政预算。农村公路建设逐步实行政府投资为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的多
　　渠道筹资机制，鼓励农村公路沿线受益单位捐助农村公路建设；鼓励利用冠名权、路边资源开发权、绿化权等方式筹集社会资金投资农村公路建设，鼓励企业和个人捐款用于农村公路建设”。交通部出台的《2007 年农村公路工作若干意见》也提出，要探索建立新的融资平台，形成在公共财政框架下政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化筹资体系。为此，可考虑如下办法。
　　1. 因地制宜，分类指导。
　　根据农村公路的交通流量的状况将农村公路划分为三类，第一类是交通流量很大，适合使用排他性技术，通过收费不仅可以收回投资而且可以带来一定的回报，对这部分公路可以通过市场化方式来筹资建设。第二类是也已经达到拥挤临界点，通过使用收费可以收回投资，但是很难给投资者提供回报，对这部分公路可以通过国债或者政策性金融贷款来支持农村公路建设；第三类则是交通流量小的公路，也是农村公路的主体，由中央政府或省级政府为主体并鼓励地方政府筹资建设。
　　2. 灵活的招商引资
　　引进内资和外资是区域经济发展的助推器，各地应因地制宜，根据各自不同的优势招商引资用于公路建设：生产特色农产品的地区，可以此吸引外来资金，发展当地经济；旅游资源丰富的地区，可以开发当地旅游资源的一定权力作为筹码，鼓励并吸引外来资金在当地投资修路；矿产资源丰富的地区，也可以一定的矿产资源开发权，换取当地的公路建设资金。
　　3. 农村特色的BOT、BT 系列融资
　　公路建设BOT 方式是指政府( 通过契约) 授予项目投资者( 包括外国企业和本国企业) 以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营公路建设项目，并准许其通过收费或开发沿线服务设施的经营以清偿贷款，回收投资并赚取利润。特许权期限届满时，将该公路基础设施项目无偿移交给政府。BT 意为“建设—转让”，是由国内外投资商从委托人手中获得建设公路基础设施的特许权后投资建设，竣工验收后移交国家，由国家在约定年限内分期分批偿还投资商投资本息的方法。
　　（三）创新金融工具盘活存量资源
　　1. 以车购税和燃油税为抵押发行特种公债
　　利用可预期的若干年后的车购税和即将开征的燃油税作为还款保障，向国家申请发行特别国债。目前，我国正处于资金流动性过剩状态，发行农村公路建设特种国债吸引居民手中闲置的资金，有可能通过国家的审批。发行农村公路建设特种国债的另一个好处是可以降低农村公路建设的融资成本。近几年，部分省市以车购税、通行费为还款保证，向商业银行贷款，补贴农村公路建设。而当前中长期银行贷款年利率为7.48％，同期限国债的利率仅有4.2％左右。减少利息支付，实际上就是从另一方面为农村公路建设增加资金投入。　　
　　2. 依托现有的地方公路建设公司发行企业债券
　　各省市还可以依托现有的地方公路建设公司，以交通主管部门与建设公司签订的农村公路建设合同为基础，以养路费和车购税作为还款保证，向国家相关部门申请发行企业债券，公路建设公司把发行企业债券所得的资金投入到农村公路建设中，从而有效缓解目前的资金筹措压力。
　　（四）健全社会捐助政策体系
　　当前我国已经成功实施了对教育、医疗、体育等行业的社会捐助政策体系，取得了较好的经济和社会效益，这些经验值得借鉴。我国目前迫切需要建立一个农村公路建设捐助渠道，同时，对于企业的大额捐助，应考虑给予一定的经济回报和精神回报。应采取的措施是：一方面，应加紧制定对农村公路建设捐助的税收优惠政策及其他相关配套政策。2007 年3 月我国颁布的《中华人民共和国企业所得税法》第九条规定，“企业发生的公益性捐赠支出在年度利润总额12% 以内的部分，准予在计算交纳所得税时扣除”。新税法在公益性捐赠的列支标准比老税法明显宽松（原税法的列支标准为不超过年度利润总额的3%），这对鼓励企业进行公益性捐赠无疑是重大利好。配合企业所得税改革还可以在实施细则或优惠政策中，单独设立鼓励企业捐助农村公路建设的政策，允许企业对农村公路建设的捐赠据实在税前列支。此外，还可以考虑对捐助企业给与一定额度的减征或免征养路费或燃油税、车购税、车船税的优惠待遇。这样，通过税收优惠政策的实施，配之以社会媒体加强对捐助企业的宣传报道、给予捐资企业或企业家以各种社会荣誉称号等，激励企业捐助农村公路建设，在全社会形成对农村公路建设捐赠的良好氛围。另一方面，要加强捐赠资金的监督管理，建立健全信息披露制度，提高资金管理和使用的透明度，接受社会监督，让捐助人看到所捐资金的流向以及所产生的效果，让他们觉得捐有所值，从而激发更多人的捐助热情。
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