农业是成本高、风险大、收益低的弱质产业。为发展农业, 保证农产品供需平衡, 世界各国都对农业采取了不同的保护和支持政策。研究发现, 主要发达国家普遍建立了农业贷款贴息制度, 运用财政资金撬动商业信贷资金, 较好地解决了农业生产资金不足问题。
　　一、主要发达国家农业贷款贴息概况
　　1.德国的农业贷款贴息
　　德国的农业比重只占国内生产总值的, 但是农业贷款占金融机构贷款总额的, 几乎所有金融机构都参与了农业信贷活动。
　　农业贷款贴息资金来源。德国农业贷款贴息资金来源依项目性质而定, 其中, 属于联邦政府公共投资项目的, 由联邦财政承担属于州政府公共投资项目的, 由州财政承担有些项目根据规定由联邦财政和州财政共同承担。在德国农业贷款贴息政策支持下, 农民贷款的利息负担一般不超过3%。在一些州, 利息补贴在支农支出中占相当大的比重, 如布兰登堡州1997年支农支出中利息补贴约为1.01亿欧元, 约占当地财政支农支出的15%。
　　农业贷款贴息范围。德国联邦政府对农业贷款的利息补贴范围很广, 涵盖所有种养业、农业生产资料、农产品加工、水利设施、土地改良与归整、房屋建筑、生态农业、环境保护、农业旅游以及创立新企业等。贴息政策的主要内容包括限制农业贷款最高利率或降低金融机构农业贷款利率, 对参与农业贷款的金融机构给予优惠政策, 实行利息补贴或减少其存款准备金缴存比例通过州立银行提供优惠贷款。州政府公共性质的州立银行, 主要任务是管理各会员银行的流动性储备, 协助州政府管理财政专项资金和预算项目, 对政府发起的包括重要的农业开发项目、区域发展及环境保护等公共项目提供贷款、贴息甚至无偿拨款由国家政策性金融安排长期低息贷款。目前由德国农村地产抵押银行和德国复兴开发银行承担这项工作, 并办理政策性贷款贴息资金的发放。
　　农业贴息贷款的发放主体、利率、期限及额度。目前,德国国内银行几乎都发放农业贷款。联邦银行和联邦政府农业贷款贴息资金的管理和分配, 由德国农业地产抵押银行和德国复兴开发银行两家政策性银行负责。这两家银行同时负责调节区域间的农业信贷资金, 以优惠利率保证农业领域的长期信贷资金需求。其中, 农村地产抵押银行实施了四个特别项目, 即种养业特别贷款项目、青年农民特别信贷项目、村镇整治特别项目和区域调整特别信贷项目德国复兴开发银行近期发放农业优惠贷款的主要领域是利用农业资源转化能源的相关项目, 如利用农业用地作风力发电、油菜籽加工转化成燃料等项目。两家银行提供的农业贴息贷款利率平均要比市场利率低0.1至1个百分点, 期限一般不短于4年, 最长可达25年。如在对农业企业及项目的融资支持方面, 根据投资项目规模的大小, 优惠贷款的偿还期为10一20年、利率不超过5%, 政府贴息比例最高为35%, 单个借款人每年的贴息额度不超过1.75万欧元。以“ 青年农民特别信贷项目” 为例,该项目是80年代以来政府鼓励、扶持青年农民从事农业生产的一项措施, 凡是40岁以下的青年农民都可以获得特别优惠贷款或是补贴, 利率比种养业特别信贷项目还要低0.25个百分点。此外, 2000年以来, 联邦政府还通过德国农业地产抵押银行对从事农业生产和经营的年轻人, 给予1万欧元的政府特别优惠贷款。
　　农业贴息贷款对借贷双方的激励约束。德国政府通过多项优惠政策, 鼓励金融机构参与农业贴息贷款的发放, 如以政府补贴作为农民贷款的担保, 降低农业贷款存款准备金缴存比例, 对重点项目提高贴息比例等。此外, 健全的农业保险体系也有效降低了农业信贷风险, 为商业信贷资金进人农村提供了保障。
　　农业贴息贷款的各承贷机构负责对借款人实施审慎的资格审查和贷后管理。在要求借款人在提供抵押担保的同时, 还要求借款人在申请贴息贷款时提交符合政策要求和可行性强的展业计划, 若项目未按计划实施或停止则要求其提前还贷。
　　2.法国的农业贷款贴息
　　财政贴息与农业信贷紧密结合, 是法国农业政策的重要内容, 也是国家对农业生产进行宏观调控的重要经济手段。农业贷款贴息资金来源。法国政府对符合政策要求及国家发展规划的农业贷款项目, 实行低息优惠政策, 利息差额由政府补贴。贴息资金由农业部从政府拨给的农业年度预算中统一支付。国家通过限制农业贷款利率、对贷款利息进行补贴, 来鼓励农业经营者扩大农业投资, 这在一定程度上减轻了借款人的利息负担, 同时也增强了农业信贷对商业银行的吸引力, 扩大了农业信贷资金的来源。
　　农业贴息贷款范围。法国农业贴息贷款的用途、期限和数量均由农业部结合农业产业政策和一般信贷原则确定, 并适时予以调整。具体放款办法由银行根据农业部制定的基本原则和本行放款章程确定。农业贴息贷款主要用于扶持青年人进入农业、农场的现代化改造、农机使用合作社的生产开支和生产设备投资等。贷款项目主要包括青年农民贴息贷款。此类贷款发放给安家后的青年农民, 以满足其农业生产资金需要农业现代化特别贷款。此类贷款旨在鼓励生产资料的现代化和发展多功能农业, 该类贷款的申请者必须纳入“ 世界粮食计划署生产资料现代化计划” 养殖业特别贷款。
　　此类贷款是为了满足农民发展养殖业所进行的必要投资而设立, 但不支持购买土地的费用特别作物栽培贷款。此类贷款旨在促进葡萄栽培、果树栽培、蔬菜种植以及园艺等生产活动公用农业生产资料特别贷款。此类贷款旨在满足各类农业专业合作组织购买、更新会员共同使用的农业生产资料所需要的资金农业灾害特别贷款。此类贷款主要提供给遭受各种自然灾害的农民, 以减少其因灾损失, 帮助他们尽快恢复生产保证金贷款。此类贷款旨在减少欧洲共同农业政策调整或者某些农业生产领域的危机对本国农业经营者可能带来的负面影响。另外, 法国农业部还根据实际情况适时调整贴息贷款的发放范围和贴息比例。如由于20世纪末以来法国葡萄酒‘销量逐年下降, 波尔多地区等葡萄主产区的农户受到直接影响。为此, 农业部在2005年提供了总额达7000万欧元的资金用于直接和间接的补助, 帮助贫困葡萄种植户发展生产, 保证葡萄酒原材料供应平稳。
　　农业贴息贷款的发放主体、期限、利率及额度。法国政府负责制定贷款贴息预算, 贴息资金由“ 农业与林业委员会” 负责发放。在承贷主体上, 法国农业信贷银行曾经作为面向农业的专业化农业政策性银行, 享受国家专门的农业贷款贴息、税收减免等一揽子支持措施, 后来随着农业现代化的实现和农村金融业务可持续程度的提高, 农业信贷银行在1988年实行了私有化和业务的商业化运作。自1990年开始,法国政府采取竞标方式在各商业银行之间分配发放农业贴息贷款的资格。政府每年都组织贴息贷款的利率招投标, 竞标利率较低和以往贴息贷款业务运作较好的银行一般可获得发放贴息贷款的资格。目前, 农业贴息贷款的发放银行主要有法国农业信贷银行、里昂信贷银行等。
　　法国农业贴息贷款只限于中、长期贷款, 贴息期限最长可以达到15年以上, 借款人实际承担利率往往只有非优惠贷款利率的一半左右。值得注意的事, 该国贴息贷款并非整个贷款期限内享受贴息, 而只是在一定贷款期限内享受贴息,比如, 购买土地、扶持青年农民的贴息贷款期限最长为25年, 享受贴息期限年对一般农户贷款期限最长10年,享受贴息期限年对扩大经营的农场主贷款期限最长为20年, 享受贴息期限7年。在贷款限额上, 每个农户在1.5一19万欧元之间, 15人以下的农业合作社为30.5万欧元, 15人以上的农业合作社为40万欧元。
　　农业贴息贷款对不发达地区的优惠政策。法国在贷款利息补贴政策和补贴机制中都充分体现对不发达地区的倾斜和支持。一是对不发达地区贷款人的约束条件更为宽松。二是给予不发达地区更多的贴息优惠。三是允许不发达地区的农业经营者在更长的期限内享受国家贴息。四是对不发达地区分配更高的贴息贷款数额。五是还款年限在贴息年限的基础上适当延长。如, 山区和经济条件差地区的农业共同使用机械合作社, 可享受年利率3.45%, 最长期限可达12年的优惠贷款而在平原地区, 贷款年利率为4.7%, 最长贷款期限则为9年。
　　农业贴息贷款对借贷双方的激励约束。与德国类似,法国农业贴息贷款对借款人的约束也主要体现在抵押担保方面, 土地作为主要的抵押品在约束借款人行为和降低贷款人风险两方面都发挥了重要作用。同时, 各承贷机构和各地区负责发放补贴的“ 地区农业与林业委员会” 在贷款发放前要对申请人进行严格的资格审查, 在贷款发放后则对资金的使用情况进行严密跟踪监督, 确保贷款项目的正常运作和贷款的及时偿付。
　　3.美国的农业贷款贴息
　　目前, 美国农业生产中商业可持续领域的贷款, 由各社区内商业银行按商业原则发放而对于农业生产中商业不可持续领域的资金需求, 则直接由农业部提供低息优惠贷款或相应的担保。
　　美国农业优惠贷款的资金来源。美国农业优惠贷款的资金来源是政府提供的资本金、预算拨款、贷款周转资金等。美国农业优惠贷款的发放主体。美国联邦政府农业部向符合条件的农牧场主提供直接贷款, 主要包括农场主直接贷款及农场经营直接贷款。农业部下设农场服务局, 在各州和县市农业部门内部也设有类似机构。农场服务局的主要职责是落实联邦政府的农业发展计划, 为家庭农牧场提供技术、信息和贷款等方面的服务, 以引导他们组织发展生产,
　　维护农产品供求平衡, 保护农业生产者和农产品消费者的利益。目前分布在美国本土县级农业部门内的农场服务局共有2346个, 具体负责跟踪确认农场主落实既定计划情况、发放农业补贴和自然灾害补贴等。
　　美国农业优惠贷款的发放范围及种类。农场服务局农场主直接贷款的发放对象主要有三类刚刚从事农牧业生产, 但由于缺乏足够的财力、按照商业原则难以从商业银行和其他贷款组织获得贷款的确认因受灾导致财务困难的规模较小且难以持续经营的。贷款可用以购买土地、牲畜、设备、种子、饲料等, 以及构建房屋或投资于其他有利于提高农业生产效率的领域。贷款种类主要包括农场经营直接贷款、农场主直接贷款、农场经营担保贷款、农场主担保贷款、紧急贷款、青年农场主贷款等。
　　美国农业优惠贷款的利率、期限及额度。农场服务局所发放优惠贷款的利率较低, 期限较长, 并根据贷款发放和市场运行情况随时进行调整, 利率水平一般在左右, 期限最长达年贷款额度根据不同贷款项目设定最高限, 其中, 农场主担保贷款的最高限额每年根据通货膨胀率等因素进行适时调整。
　　美国农业优惠贷款对借款人的激励约束。农场服务局在发放优惠贷款时十分注意用市场方法来调动借款人的积极性, 一是实施抵押担保或第三方担保, 如农场主直接贷款一般需提供1,5倍的抵押担保, 最低也不能低于贷款总额。二是跟踪监测借款人落实农业展业计划的情况, 要求他们定期更新财务信息, 并积极配合经营状况年度检查。三是要求借款人在具备商业贷款借贷和偿还条件的时候, 转由商业借贷进行再融资。四是对于农牧业从业经验丰富以及能配套获得商业银行贷款等的借款人, 在利率、期限等方面再给予进一步优惠。
　　二、加快建立符合中国国情农业贷款贴息制度的政策建议
　　“ 三农” 具有天然弱质性, 容易受到自然环境变化的冲击和市场价格波动的影响, “ 三农” 金融服务风险大、成本高、收益低, 客观上与金融的商业化运作之间存在一定矛盾。从国际经验看几乎所有的国家在推进传统农业向现代农业转变的过程中, 都非常注重运用贷款贴息、税收减免、资金支持等政策手段, 来激励和引导金融机构加大对农业及其他优先发展行业的信贷支持。现阶段, 我国不能单纯依靠市场机制作用来解决农村资金外流问题, 也不能仅靠银行履行社会责任来解决农村信贷投人问题, 必须要发挥国家政策的正向激励和引导作用。唯有如此, 才能实现农村金融业务运作的商业可持续, 才能提高银行业金融机构“ 三农” 信贷投放的积极性, 才能确保农村信贷投人的可持续增长。要充分发挥财政资金的杠杆作用, 按照“ 政府主导、市场参与、覆盖广泛、导向明确、激励有效、约束严格” 的原则, 加快建立符合农业发展阶段性特点和银行业金融机构商业可持续经营要求的贷款贴息制度。
　　关于农业贷款贴息资金来源问题。贴息资金来源应以中央财政资金投人为主, 要充分考虑国家财力和农业贷款的阶段性需求, 并视财政体制改革进展, 寻找最佳平衡点。由财政部制定贴息贷款预算, 如遇重大自然灾害以及国际农产品市场价格大幅波动等重大情况则适当调增预算。要重视发挥地方各级财政的作用, 积极总结这些年地方政府在探索建立农业贷款贴息机制方面的有益经验, 鼓励地方财政实施配套, 但地方财政承担比例不应超过中央财政。
　　关于农业贷款贴息的范围、品种和具体对象问题。要按照国家宏观经济政策特别是农业产业政策, 统筹研究确定农业贷款贴息的范围和品种。按照当前的农产品生产形势, 可考虑先行选择粮食主产区主要粮食品种生产领域以及生猪、奶牛、蛋鸡等“ 菜篮子” 农副产品进行贷款贴息试点, 以稳定市场供应, 并根据农业产业政策和区域发展水平适时进行调整。关于贴息对象, 主要发达国家也还没有一致的做法。考虑到道德风险以及政策最终目的, 建议按年度直接贴给借款人。
　　关于农业贷款贴息的额度、比例和期限问题。农业贴息贷款制度的政策性强, 受益面广, 但现阶段不可能全面覆盖所有农业贷款。农业贷款贴息的额度上限, 应该予以科学设定。例如对农户小额贴息贷款上限, 发达地区可按30万元掌握, 欠发达地区可按5万元掌握。贴息的期限, 应该与生产周期或贷款周期相符, 特别是要充分考虑借款人的实际需要和灾害等带来的客观影响, 个别贷款期限可视情况延长。贴息的比例要根据即期农村市场利率和农业生产的总体回报率权衡确定, 总的目标应该是农业贷款借款人实际承担的利率要低于当地商业贷款利率水平。目前, 我国各地农村市场利率平均水平大致在8%一13%之间, 贴息的比例可按照一个点来掌握。与农业保险保费补贴不同, 农业贷款贴息是在有一定存量贷款的基础上进行的, 所以可能需要有一个消化存量的过程。因此, 不能热衷于追求短期政策效果, 政策实施应对存量和增量贷款中的正常贷款一并实施贴息。
　　关于农业贴息贷款的承贷机构问题。要按照“ 效率优先、兼顾公平” 的原则, 引人竞争机制, 允许按照商业原则自愿参与农村金融服务的所有银行业金融机构, 作为承贷主体参与农业贴息贷款发放工作。同时, 要坚持市场化运作方式, 明确各承贷主体自行筹集相应贷款资金, 并按照商业原则自行审查决定是否发放贷款, 自行承担贷款风险。
　　关于农业贷款贴息政策的差别化问题。目前, 我国各地农业生产水平很不平衡, 农业生产周期也有很大差异, 需要统筹考虑。要按照国家产业和区域发展战略, 对中西部地区和其他粮食主产区予以特殊的优惠政策安排, 对供需矛盾突出的农产品生产发展问题予以政策考虑, 特别是要高度关注并积极解决商业不可持续地区的农业生产资金投人问题, 应在贴息比例、贴息期限等方面规定上, 应给予政策倾斜, 以引导银行业金融机构加大对农业生产发展薄弱环节和领域的信贷支持。
　　关于贴息贷款借贷双方的激励约束问题。主要发达国家贷款贴息机制运行情况表明, 建立农业贴息贷款借贷双方的激励约束机制十分关键, 这是实现农业贷款贴息政策持续性和有效性的重要保证。对于贴息贷款承贷主体, 应建立对农业贴息贷款质量实施专门监测考核的机制, 对贴息贷款不良率较高的机构采取暂停直至取消承贷资格的惩罚措施应将税收、存款准备金率等政策与其农业贷款规模、比例挂钩, 对达到规定要求的银行实行部分税收减免或降低存款准备金率等鼓励政策。对于贴息贷款借款人, 要规定其在借款时制定详细可行的生产发展计划, 并由当地财政部门、农业部门以及承贷银行进行后续跟踪检查, 如发现非因客观因素未落实计划, 或者擅自改变贷款用途的, 或者恶意拖欠贷款等情形, 采取提前收回贷款以及取消贴息贷款申请资格等惩罚措施。
　　关于农业贷款贴息政策实施问题。农业贷款贴息政策是一项改变现有农业贷款业务运行机制的重要基础性制度, 更是一项支农惠农的实在举措, 对于减轻农民融资负担, 加快发展生产和增收致富具有历史性意义。综合考虑这项政策的资金投人、政策效果等, 建议本着“ 先试点、后推开” 的原则审慎进行。根据当前农业生产形势以及现有政策安排, 首批试点范围可先选择粮、油、肉生产大县, 并做到“ 新老兼顾、应贴尽贴” 。同时, 要加强政策实施的持续跟踪检测和定期评价总结, 梳理和完善有关制度, 并进一步扩大试点。第二批试点扩大至粮、油、肉生产大县所在省份。第三步再推广至全国。
　　关于农业贷款贴息的配套改革问题。农业贷款贴息政策固然重要, 但由于我国城乡二元经济结构形成的原因复杂,仅凭这一政策单兵突进, 并不会从根本上改变现有农村经济运行机制, 需要综合考虑和实施相关配套政策, 以确保实现政策初衷。目前比较紧迫的配套工作有五个方面：大力发展试点地区的农业保险；允许试点地区土地使用权流转并可以设定抵押；稳定和提高农产品的相对价格；进一步完善试点地区的农业基础设施；加强对试点地区农民的经济金融知识和农业生产业务技能的培训。