内容摘要：农业的重要性及其特殊性决定了政府必须对农业予以支持与保护，政府财政对农业投资是农业支持与保护的重要措施之一。西方发达国家在工业化完成后开始进入工业反哺农业，即向农业回报阶段。财政对农业的补贴和投入逐步加大。本文通过对我国农业投资份额的变动趋势同世界农业投资份额变动规律的比较，结合我国农业发展面临的新形势和新环境，系统总结了国外财政农业投入经验对我国的启示与借鉴。
　　关键词：财政支农 基础设施 国内支持农业补贴
　　一、财政支农支出的国际比较
　　（一）发达国家和发展中国家在人均国民收入300-1000美元时的农业投资份额
　　从总体上说，目前我国工农业构成已具有工业化中前期的特征，考虑到可比性，我们主要分析几个发达国家和发展中国家在工业化中前期(即人均收入300 美元—1000 关元期间)的农业投资份额及变动趋势。
　　1.发达国家人均国民收入在300—1000 美元时的农业投资份额。第二次世界大战后，联邦德国、苏联、法国、日本、意大利、葡萄牙等国先后进入了人均国民收入300—1000 美元的工业化中前期。尽管经历这一阶段的时间差异很大，但在平均13.5 年的时间里，六国农业总产值占国民生产总值(GN P)的比重平均为16.6% ，农业投资占总投资的份额平均保持在5% ，从而使人均国民收入年递增10.1% ，农业获得了年均2.5% 的发展。
　　2.发展中国家人均国民收入在300—1000 美元时的农业投资份额。1975—1977 年，泰国、叙利亚、印度、毛里求斯、巴基斯坦、埃及、韩国等国的人均国民收入在300—1000 美元水平。同期，这七国的农业总产值占GN P 的比重平均为28% ，农业投资占投资的份额平均为11.3% ，农业总产值中再投入农业固定资产的份额平均为17.7% 。
　　可见，无论是发达国家还是发展中国家，在人均国民收入为300 美元—1000 美元时，农业投资占总投资的份额基本上稳定在5% —11.3% 之间。尽管各国的国情、工业化的道路不同，但在经济发展中，农业的基础性地位普遍得到了重视。
　　（二）世界各国农业投资份额的变动趋势
　　农业投资与经济发展有着密切的关系。随着经济的增长，农业总产值占社会总产值的比重以及农业投资占国内总投资份额的下降，是世界各国经济发展的共同趋势。根据对28 个发展中国家和发达国家20 世纪70 年代初期至80 年代中期有关农业投资和经济发展的资料进行的分析，得出如下结论：
　　1.人均国民收入每增长1% ，农业总产值占国内总产值的比重下降0.49% 、农业投资占国内总投资的比重下降0.2% 。这是因为传统的社会经济是以农业为主体，表现在农业总产值占社会总产值或农业投资占总投资的比重都比较高。但由于农业生产受到土地资源的限制，以及社会需求的日益多样化，以农业为主体的经济结构必然由农业领域向非农业领域延伸。农业投资占总投资的比重和农业总产值占社会总产值的比重均有所下降，一般是前一比重的下降速度要比后一比重的下降速度慢得多。最终这两个比重基本稳定在6% —7% 左右。
　　2.人均国民收入每增长1% ，农业固定资产投资占农业总产值的比重上升0.48% 。也就是说，随着经济的增长，农业总产出中再投入农业的份额一般在10% 左右，而发达国家则保持在15% -30% 左右。这一事实说明，随着经济的增长，要促使农业生产持续增长，需要农业投资的加倍增长作保证。
　　3.人均国民收入每增长1% ，平均每公顷耕地的农业投资增长12.15% 、平均每个农业劳动力的农业投资增长1.51% 。
　　（三）我国农业投资份额的变动趋势同世界农业投资份额变动规律的比较
　　根据我国1952—2000 年的有关资料进行统计分析的结果，人均国民收入每增长1% ：
　　1.我国农业总产值占社会总产值的比重下降23% ，即相当于世界农业总产值占国民生产总值比重下降0.49% 的一半。
　　2. 我国农业基本建设投资占基础总投资的比重下降0.45% ，相当于世界总投资份额下降0.2% 的两倍多。上述两点说明了两个显著的差异，即随着国民经济的增长，一是我国农业对社会的贡献大于世界各国在相同发展水平时农业对社会的贡献；二是我国社会对农业的再投入逐渐小于世界各国在相同经济发展水平时社会对农业的再投入。大多数国家农业投资占总投资的比重，随着经济的增长，逐渐接近于甚至大于农业总产值占社会总产值的比重。而我国的情况则相反，随着经济的增长，农业基本建设投资占基建总投资的比重越来越小于农业总产值占社会总产值的比重。
　　3.我国每100 元农业总产值再投入农业形成基础设施的份额增长0.23% ，相当世界增长0.48% 的一半。这说明我国农业的发展后劲不足。
　　4. 我国平均每个农业劳动力的农业基本建设投资增长65% ，而同等经济发展水平下世界平均每个农业劳动力的农业投资占有水平为1.51% ，这说明我国农业劳动力的技术装备水平不足。
　　5.我国平均每公顷耕地的农业基本建设投资增长17.1% ，为世界平均水平的1.4 倍。这主要是由于我国耕地面积不断减少造成的。
　　二、国外财政农业投入经验对我国的启示与借鉴
　　1.不断增加对农业的投入，加大对农业的支持保护力度。对农业采取适度的保护是世界各国，特别是发达国家的通行做法。通过加大对农业的投入，使一部分经济利益向农业转移，是国家对农业实施保护的直接手段。在经济基础比较薄弱的情况下增加农业财政资金投入的规模是解决农业问题的关键。1998 年美国、欧盟和日本三方农业补贴占W TO 农业补贴总额的89% ，其中欧盟占44% 、美国占24% 、日本占21% 。当年美国农业补贴中“绿箱”占82% ，“黄箱”占17% 。2001年美国农业国内支持为970 亿美元，相当于其农业总产值的50% 。同期中国农业国内支持总量约相当于欧盟的1/10，美国的1/4。中国的“绿箱”、“黄箱”支出比重均低于发达国家。这要求我国也要根据国情，充分利用W TO 所赋予的权限，用足“绿箱”政策，用好“黄箱”政策，在W TO 框架下，加大对农业的支持保护力度。
　　2.采取立法形式，确保国家对农业和农村的财政投入保持一定比例。在世界许多农业发达国家，农业支持政策和实现政策目标的措施，都通过立法形式确定下来，较少依靠行政命令。法律法规对政策目标、预算安排、政府执行机构的职责范围均作出明确规定，行政机构在授权的范围内行使职权。但我国长期以来，对农业的扶持制度上存在着方式模糊、对象看人、数额随意的特点，许多有关农业补贴的法规只是以政策或部门规章的形式出现，缺乏明确的法律规范和约束，没有有效的运行机制。1993 年7 月我国颁布了《农业法》，第一次从法律上对增加农业投入做出了规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业的增长速度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”这对我国农业和农村经济的发展无疑具有重要意义。但要想彻底改变我国主观随意的财政支农制度，使其合理、健全、完整，还需要走较长的道路。
　　3.财政支农重点突出。发达国家财政支农重点都很突出，例如，美国新农业法支持范围包括商品补贴、土壤保护、贸易、科研和推广、造林和森林管理、能源等十个方面，但重点是通过对主要农产品实行3 层保护网，实行多种环境和资源保护补贴计划，增加国内食物援助，开拓国际农产品市场等措施，来达到增加农民收入、提高农业竞争力的目的。欧盟的主要国内支持措施是投资援助，占28.5% ，重点支持农产品加工、包装和储藏中心建设，支持农业基础设施建设，如土地整治等，支持农业现代化，如购买机器设备、扩大农业经营规模等，给予投资补贴和贷款贴息。中国的国内支持主要还停留在提供一般的政府服务上。而且长期以来，我国财政对农业和农村的财政投入基本上采取撒胡椒面的办法，哪里都给一点，但哪里都不多，极大的影响了农业和农村经济的发展。
　　4.高度重视农业和农村基础设施、农业科教及技术推广体系、农产品市场体系的建设。随着农业的发展，其积累能力逐渐增强，发达国家政府财政对农业的投资也由一般的农业生产领域转向主要投资社会效益高而经济效益较低的项目，同时对一些有助于实现宏观目标和符合宏观调控导向的农业项目予以扶持。如日本对土地改良等农田基本建设的资助占农牧渔业预算的30% 左右，对农田基本建设项目的补贴高达90% ，对农民购买大型农业机械和设备的补贴达50% 。另一方面，在农业科教和技术推广体系建设方面，发达国家也走在前面。发达国家的农业革命都是以巨额的科技投入作为支撑，如美国农业科研的政府预算的经费几乎达到12 亿美元，占农业总产值的2% ；日本国立农林水产省下属的科研单位的经费几乎100% 由农林水产省拨款，也正是由于财政的强有力支持，发达国家农业科技在农业增长中的贡献份额由二战初期的20—30% 上升到近代的60% ，甚至80% 。另外，经济发达国家政府均对农产品市场及农产品市场信息服务体系建设提供财政支持，以促进市场经济背景下的农业市场化和国际化。在美国，政府支持的农产品市场信息系统覆盖了全美的主要农产品集中产区和集散中心，并由农业部及州市场新闻局随时免费为农场主、批发商、经销商等提供农产品供求及价格信息。
　　5. 建立符合W TO 框架的我国农业国内支持政策。加入W TO ，标志着我国的农业融入了农产品贸易自由化的进程。但是，这并不意味着完全取消对农业的保护，而是要在W TO《农业协议》和入世议定书的框架下，建立新的农业国内支持政策。从根本上说，对农业的保护是由其弱质性和战略性的特点决定的。发达国家多以生产者补贴为主，这种农业财政投入政策体系为引导农户投入提供了基本的激励机制，为政府的农业宏观调控提供了基本的手段。发达国家农业财政投入的主要方式是对农业生产者进行各种补贴，包括生产资料补贴、开发性补贴、信贷利息补贴、农产品价格补贴等。这些补贴政策为农户的投入提供了一种激励。如美国农业支持以直接补贴为主，包括直接的收入补贴和投资补贴等。美国的保护价政策和五花八门的环境资源保护政策等，都是直接补贴农民，让农民得到实惠。而我国主要是间接补贴，农民不能切实得到实惠，激发不起农户投入的热情。所以要改暗中补贴为明白补贴，政府要将间接的、中间环节的补贴，直接补贴到项目、农户，让农民明白、实在的受惠。
　　6.健全农业风险保障机制。发达国家的农业保险机制非常发达，使本国的农业能够在受灾后得到及时的损失赔偿，从而确保迅速恢复生产能力。农业保险作为一项工具，通常是世界各国对农业进行支持和保护的重要手段。从世界主要国家农业保险的基本作法看，政府扶持农业保险的基本政策主要体现在:一是制定有关法律法规，确立法律依据；二是政府出资建立初始资本的准备基金；三是对农业保险费进行补贴；四是对农业保险实行税收优惠；五是提供再保险。此外，为了农业保险事业的发展，政府还通过建立政策性的农业保险机构以及帮助建立合作性的保险组织，确保农业保险能帮助农民和企业分散风险，减轻灾害损失。如美国的农业保险计划可以概括为:政府通过立法农民自愿参与，农民的产量资料是农民参加农业保险和获得保险赔偿的基数，通过民间私人保险公司经营农业保险业务，农业保险涵盖几乎农产品生产的自然风险，联邦政府给予巨额补贴。为了发展农业保险，美国国会在不同的历史时期制定了不同的专门法律，为农业保险的发展提供强有力的法律支持。目前我国的农业保险机制非常薄弱，借鉴有关国家农业保险的基本做法、成功经验，改临时性救灾扶贫为健全的风险机制，对支持和保护我国农业，帮助农民应对天灾人祸的侵扰，减轻农民的损失，提升我国农业的竞争力非常重要。
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