内容摘要：韩国政府为盘活闲置土地和调整农业劳动力结构,实施了多项政策推进归农归村,促进韩国农村的持续发展。本文基于对韩国归农归村事业的总结,分析其成功的理论与实践经验,结合当前中国农村的实际情况,可以加大对农村政策和金融的支持力度;强化专项教育培训支持;成立农业综合中心,建设信息共享系统;综合整治村镇环境,扩大农村宣传力度等推动中国农业农村发展。
1引言
韩国自1960年开始发展以工业化为主导的经济建设,婴儿潮一代(1955—1963年)过后开始实施“家庭计划”控制人口增长,但因此人口老龄化加剧,适龄劳动人口总数下降,农业步入萧条期。工农业发展失衡拉大了城乡差距,农村人口不断涌向城市,导致农村经济发展停滞,城市住房和基础设施严重供应不足等问题。为解决以上问题,韩国政府出台了一系列归农归村支持政策,设立了综合中心提供归农归村信息咨询服务,改善农村定居环境,举办归农归村创业博览会,开展归农归村教育培训,联合金融机构提供归农归村低息贷款、补助和准备金等带动城市居民自发性地归农归村。韩国通过推进归农归村事业,2016年全国农户达到106.8万户,补充了农村劳动力,补齐了农业短板,调整和优化了农村产业结构,农村经济发展良好。
而近年来,中国农村人口外流现象严重,农业劳动力呈现老龄化、女性化和低素质化的特征,一些地区出现了耕地撂荒现象。现在70后不愿种地、80后不会种地、90后不提种地,与韩国当时农村的境况极为相似。为此,本文以韩国为例,通过研究韩国归农归村的具体做法,总结其成功经验,为中国农村发展提供合理化建议。
2归农归村概念及类型
归农归村表面上看是人口的空间移动,实质上反映了因地域间差异产生的自然因素和社会因素不同导致的人口自发性迁移。归农归村包含两层涵义:“归农”是农村以外地区的居民以专职从事农业或兼营农业为目的,迁移到农村居住生活且农业收入在家庭收入中占比较大[1];“归村”定义为农村以外地区的居民不以农业生产经营为目的,到农村居住生活且家庭收入大部分为非农业收入[2]。
根据韩国农林畜产食品部的资料,按照人口移动方式和动机将归农归村者分为U、J和I 3种类型:U型为故乡是农村迁移到城市后,再次返回家乡者;J型为故乡是农村迁移到城市后,再移居到非故乡的其他村者;I型是与农村并无关联的城市居民自发性地迁往农村定居者[3]。根据归农归村动机分为6类:以自己的专业领域和价值观为基础,看好农村前景从事生态文化体验项目的自我实现者;职场人士退休前移居农村进行小规模农产品加工、销售或开办周末农场等多种经营方式,实现收入多元化的田园生活者;经营农业的同时发展第二、三产业,移居到农村与当地村民合作或直接创业者;以青壮年为主拥有资金和尖端技术的归农归村者;以新方式生产农产品实现高附加值并利用网络和社交软件进行农产品销售流通的高端经营者;生活在农村,去城市上班的农村滞留者;城市高龄退休者移居农村,务农或从事劳动强度低的行业享受农村生活的养老者[4]。
3归农归村实施过程
通过研究韩国归农归村的政策,将归农归村实施过程分为支援阶段与后期管理评价。
3.1归农归村支援阶段
归农归村分为意向产生、决定和实行3个阶段:一是发放归农归村手册、普及农地与种植品种知识、宣传成功案例、安排成功归农者为意向者提供咨询等令城市居民产生归农归村的想法。二是举办归农归村博览会、归农归村学习集会、务农体验等农村文化体验活动,让城市居民认同归农归村理念。三是为移居者提供归农归村创业和定居支持计划,营造良好的归农归村社会氛围,使城市居民免除移居农村的后顾之忧,引导城市居民定居农村并适应农村生活[5]。
3.2归农归村后期管理评价
对归农归村者实施援助后,农林信息系统详细记载后续的管理实施计划、管理项目企划案、支援业绩、农业现状和居住情况,对不在援助范围内使用的资金或迁出原定居地的归农者将采取收回援助资金的措施。当地公务员负责记录成功案例,归农归村助理定期检查归农归村推进情况。地方自治团体的归农支援中心为掌握归农归村实况,进行巡回访问解决归农者的问题,每年12月对归农归村推进情况进行成果评价,分享成功事例供学员学习并评选优秀团体给予奖励,根据评价结果完善综合对策[6]。
4支持归农归村的具体做法
2009年韩国农林畜产食品部发布“归农归村综合对策”,落实了正式的归农归村支持计划。2012年2月农林畜产食品部发布完善信息系统、扩大归农归村教育、增加农村定居的经济支持、支援地方自治团体、加强社会宣传和法律计划支援的归农归村6大政策,推动农村发展。2015年1月20日政府发布《归农渔归村促进支援法》,为城市居民营造稳定的归农归村定居环境,实施归农归村分阶段支持。以上标志着韩国政府积极推进城市居民归农归村,使其成为激发农村活力的主体[7]。
4.1政策支持情况
(1)归农归村定居创业支持。意向定居者对于农村空闲建筑用地和房屋均可以申请入住,政府为归农归村院校毕业生提供优先居住权和水电费减免。对于户主和家人全部移居到农村生活一年以上、公司职员两年内退休或个体户出示预备归农证明、进修者接受过农林畜产食品部和地方自治团体3周或100小时以上的归农教育、出自农业院校实习3个月以上并获得D等成绩以上的实习选拔生或接受过民间团体的一般农业教育后从事农业生产达3个月以上,想要从事农业及相关领域迁移到农村的城市居民可向市郡农业技术中心提交创业申请书和企划案,根据其执行力、教育、经营和服务意识等评审合格后提供创业支持[8]。
(2)归农归村教育基地支持。全国和各道农业技术园及市郡农业技术中心共同合作,对5年以内归农归村者提供适应农村生活、农业生产经营、技术操作等教育,费用由政府承担。全国共设置114个归农归村实习基地,以18~55岁出自归农学校、农业院校的专业毕业生和退伍军人为选拔对象,意向者向当地教育机构提交书面审查资料并进行面试,挑选培训合格后有农业创业想法的精英人员进行实习,实习期间参照各地方消费水准提供实习工资[9]。
4.2财政支持情况
农林畜产食品部负责做每年的归农归村支持预算,预算审核通过后进行财政支持。财政支持分为贷款、补助和储备金3种形式。(1)贷款包括农业创业、购房和自建房贷款,经市郡农政审议会审议合格后发放年利率低至3%限额2亿韩元(100韩元约合0.60元人民币元,2017)的10年分期创业贷款和年利率2.7%(65岁以上2%)额度为5 000万韩元的购房低息贷款[10]。(2)补助包括教育实习、房屋修理和咨询费用补助,政府提供50%~100%的归农归村线下教育课程费和5个月实习工资的教育实习补助,对户主及家人全部移居到农村生活或移居前签订完购买住宅、租赁合同(5年以上)的归农归村者提供500万韩元的房屋修理费补助,为想要移居农村从事农业生产的专业农户或从事其他行业的兼业农户报销80%最高为150万韩元的归农归村咨询费用补助。(3)关于举办归农归村博览会和学术交流会的费用,全部由政府储备金承担。
4.3支持归农归村主体情况
农林畜产食品部和海洋水产部统计5年内的归农归村数据后再制定下一个涵盖经济、教育、文化、医疗、福利等多方面的5年归农归村开发支持计划,提高归农归村居民的生活质量。政府农业政策局的农业人力资源科负责推进农业生产继承者培养、农业实习和创业指导,农村地区开发科和城乡交流科负责城市居民归农归村宣传、改善农村住宅、田园和新农村建设支持。农村振兴厅技术援助局和农村资源开发研究所负责传统农村、特色小镇、民宿型农院、农村观光地区网络工程、退休归农研究、归农继承户研究和韩国家庭农园研究支持。地方自治团体为归农者设立归农委员会,为稳定归农者定居提供教育培训、经费补助、项目融资、医疗保险、子女助学金等多项援助。
4.4信息咨询服务情况
教育信息系统和归农记录系统提供归农前期的适应农村与各地主要种植作物信息、住宅指南、农业农村有关事宜和村民矛盾解决方案,归农后期的居住与工作模式变化、农村医疗、农村收入和税金、农产品流通渠道与特性、归农成功事例等多种信息检索[11]。归农归村综合中心联合农协、农协中央会、地方自治团体等相关机构收集归农归村支持政策、金融、土地资源、住房、教育、农业经营等相关情报信息,为有归农归村意愿的市民提供从准备到定居的全程服务,聘请经专业咨询机构认证的农业生产专家提供一对一服务,并开通全天咨询热线,可咨询回乡务农、作物栽培、农产品加工、流通、经营及技术相关问题,进行双向沟通,构成全方位的归农归村信息系统。被委托土地的农田信托银行为职业归农和创业归农意愿者提供归农类型分析、制订创业计划等个人针对式咨询。归农归村博览会为归农归村准备者提供归农归村信息、咨询和体验服务,与归农归村前辈交流吸取经验。
4.5教育培训情况
(1)归农归村教育。由农林畜产食品部委托教育文化信息院进行归农前的集体教育,包含归农家庭真实感受、作物栽培理论简介的线上教育与归农初期、归农中期、归农审核及归农生活4类38个课程的线下教育[12]。教育机构开设时长为7~90天的理论实习一体化的短期教育,意向者向当地教育机构提交书面审查资料,面试合格后进行培训,培训课程包括了解归农支持政策、土地交易情况及农业就业信息的准备课程,学习农业生产经验、省力化栽培、农机购买和机械操作等技术类课程,农产品价格波动因素分析、掌握价格信息服务系统、记录管理农场生产收支等归农适应课程。此外,还有适宜种植品种选择、栽培、养殖技术和农机维修等课程的长期教育。
(2)归农归村志愿者培训。为引导优秀的年轻人才流入农村,让归农归村意向者掌握先进的农业生产技术,选拔优秀的志愿者进行归农归村实习。农业技术中心推荐的新型农户、专业农、创业农和成功归农者作为先导实习长进行一对一培训志愿者,培训内容包括农业栽培、农村生活必备技能、农业观光、归农体验和归农心理健康,考察多种农业经营模式提高归农归村者收入[13]。
5归农归村发展现状
按照归农归村的时间推移来看,受1997年亚洲金融风暴、2008年美国金融危机和2010年欧洲债务危机的影响,韩国掀起了3次归农归村热潮[14]。年轻归农归村者当经济萧条时为躲避经济危机的影响数量上升,待经济恢复时数量减少。近年来,中年归农归村者数量不断增加,在补充农业劳动力和促进农村经济发展上起着重要作用。老年归农归村者大部分因失业或退休后为追求舒适的田园生活而归农归村,导致数量持续上升加剧了农村老龄化,降低了农村发展活力。由表1可知,近年来韩国归农归村的主体为U形中老年层,有利于推进农村经济循环发展。由表2可知,2016年归农归村支援预算与2013年相比增加2.2倍,高达1 666亿韩元,其中拨出166亿韩元支持9个归农归村活性化支持项目。
表1年龄划分归农家庭人员数
表2归农归村支持预算
地方支持是归农定居的重要影响因素。庆尚北道由于具有良好的农业生产条件、土地价格相对便宜和实施积极的归农归村政策号召,成为韩国最典型的归农归村地区。在实施政府归农归村政策的基础上,提供归农实行前的教育培训费支持、归农实习与现场实习支援、房屋修理费与搬家费支援,归农实行后的归农安置资金、农地保障费、务农费与收入支援、医疗费与子女学费支援、其他事业补助等,发布了归农指导、归农者农用机械贷款、归农者农地购买所得税和注册税减免等条例[15]。庆尚北道设立了9个归农归村援助中心,通过庆尚北道农民学校的归农课程和归农实习提高归农归村者学历水平,通过现场学习农业经营技术、开设归农归村论坛、举办归农归村庆典等拉近原住民与归农者的关系,利用信息通信技术结合新型经营理念发展六次产业化等。以上支持做法使庆尚北道归农归村事业发展迅速,因此,实现了农村劳动力资源补充、农产品附加值提高、农村教育环境改善和农村福利待遇提升,推动了城乡发展协同共进。
6对中国的启示
6.1加大对农村政策和金融的支持力度
由于农业是弱质产业,其发展需要政府的大力支持,这一点在韩国归农归村的实践中已得到证明。韩国政府作为归农归村的组织者和发动者,建立了整套的支持政策体系,设立了归农归村住宅和创业专项资金,农协银行开展信贷等保证归农归村的顺利推行。而中国工业飞速发展,农业生产经营无法适应市场化的需要,农村资源大量流向城市,经济发展迟缓。借鉴韩国的经验,从以下3个方面考虑加大对中国农村的支持力度。首先,政府部门完善农业农村政策以营造稳定良好的农村发展氛围,提高农村基层福利待遇并实施税费减免,引导农民工返乡创业并鼓励城市居民到农村进行农业生产、加工、餐饮、民宿、旅游观光等多产业协调发展。其次,政府应支持县级农业技术推广站对农民免费进行培训,为培养新型农民提供教育预算划拨经费。第三,为农村新型农民提供住宅、教育、农业技术等方面的补助金援助,在农民购买厂房、农产品生产加工设备等方面提供充足的信贷资金支持,拓宽融资渠道,对农村成功创业农民给予奖励。
6.2强化专项教育培训支持
长期以来,中国农村人口文化素质偏低,农民受教育程度不高。现在农村迫切需要培养有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民,为中国农业输送更多合格的新型职业农业人,因此,需要加强多方合作开展农民教育培训。一是政府以学习农业生产经营为中心,开展小型农机具使用技术和方法的现场实习,为失业的退伍军人开设农业创业课程。二是公共机构、农业院校和农业合作社联合培养专业的年轻农业人才,创建可免费选修农业专业课程的农业人才培训网站。三是民间组织开展生态农业理论教育、现场实习与专题研讨会等,由农业技术推广协会开展生态农业种植、养殖、病虫害防治、特种药材栽培等技能培训,对农村问题实时反馈,对农产品市场变化进行预测并做出紧急预案。四是根据农民的个性需求提供有效的针对性教育,实施导师教育,选定经验丰富并掌握农业知识的村长、大户等作为导师并配备农业专业讲师提供一对一援助指导,传授学员农业技术、农作物选种、拓展销路、农机操作方法等专业知识。
6.3成立农业综合中心,建设信息共享系统
关乎农民利益的中央1号文件和必要的农业经济信息,许多农民不知道或只是听说过而不了解,想要获得有价值的时效性信息非常困难。因此,获取和运用相关情报信息困难成为农民增收的瓶颈。政府应设立农业综合中心联合农业院校、农业合作社等实时收集农村政策、金融、土地资源、住房、教育、医疗、农业经营等相关情报信息,并建立门户网站实现信息公开共享。同时,村内配置咨询工作人员,聘请专家进行现场咨询,让农民了解消费者的消费模式,取得消费者对农产品的信赖。并根据农民的需要提供农业经营规划、农产品营销、开发未来市场等方案,增加农民收入。
6.4综合整治村镇环境,扩大农村宣传力度
根据2017年2月《全国农村环境综合整治“十三五”规划》,中国仍有40%的建制村没有垃圾收集处理设施,78%的建制村未建设污水处理设施,40%的畜禽养殖废弃物未得到资源化利用或无害化处理。由于农村环境“脏乱差”问题突出,城市人不愿去农村,年轻人更是不愿留农村。因此,改善农村环境质量并扩大对农村的宣传力度,对于引领农村青年回乡发展和吸引城市资本到农村投资显得尤为重要。具体做法,一方面,以让农村和城市一样整洁为目标,推进“硬化、绿化、亮化、美化、净化”的村庄五化环境整治工程,改善农村的村容村貌。另一方面,以城市失业人员为对象定期进行关于农村问题的访问,举办绿色乡村体验活动,开设讲座宣扬农村传统文化,分享农业创业成功案例,寻找农村潜在创业者。利用大众媒体对农作物种植、农业科技、农村建设、农村生态旅游等方面采访报道,搭建电视和网络的农产品推介平台,转变城市居民对农业农村农民的偏见,搞活农村经济。