一、合作社发展过程中的政府工作定位
　　在美国，有几十年、上百年历史的合作社比比皆是，发展至今他们已成为各单个农场主不可或缺的业务伙伴。在这些合作社发展历程中政府发挥了重要作用，而且对自身的功能定位有明确的界限，总体说来政府工作概括起来表现为指导、约束和服务。
　　(一) 建立高效的市场化的以非政府服务机构为主的合作社服务体系
　　1、合作社的服务机构以非政府机构为主。美国为农业合作社提供服务的机构主要分为两级：国家级和州级。根据美国农业部合作社发展局公布的资料，国家级主要有28个服务机构，其中6个为政府机构，其余22个皆为非政府机构。各州主要有6个服务机构，仅有州农业厅为政府机构。这些机构为农业合作社提供：组建合作社、组织管理合作社、合作社合并、金融、保险、对外贸易、农业技术等多方面的专业服务。非政府机构有高度的人事和财政自治权，一般由其成员通过一定的程序民主选举产生董事会成员并对内进行管理决策。财政上主要由会员缴纳会费或收取服务费维持机构运转。由于其高度自治，在经营上体现出较强的灵活性，在市场竞争中这些服务机构不断改进提高服务水平。目前非政府合作社提供的专业化服务，几乎涵盖合作社所需要的各个领域，基本适应美国农业合作社的发展要求。
　　2、促进、规划政府机构尽可能向非政府机构转变。美国农村信用系统(Farm Credit System)和美国农村电话银行(Rural Telephone Bank)基本是美国政府根据上世纪六、七十年代的需要投入资金而成立的政府机构，在其设立之初，政府就计划使其成为非政府机构。经过几十年的发展在九十年代政府收回投入机构的全部资金，使其成为独立经营的非政府机构。这种做法在一些为合作社提供服务的机构中实行，并已成为一种模式。该做法不仅提高了政府资金的利用率，而且通过市场竞争使这些机构保持了活力。
　　(二)明确的政府工作定位
　　1、提供非政府机构不能提供的服务。前已述及美国的合作社服务体系以非政府机构为主，虽然许多非政府服务机构自称为非赢利性机构，但这些机构并非慈善机构，他们追求特定的利益，因而完全依靠非政府机构以市场的方式来提供全部公共服务是不可能的。美国政府以提供非政府机构不能提供的服务为自己的责任，通过立法，规定农业合作社发展局每年对全国农业合作社的情况进行统计，并收集存在主要问题和预测发展前景。同时根据合作社的发展要求，组织研究出版包括服务、信息、研究的有关合作社基本知识的书籍，内容涉及新建立合作社、组织管理合作社、处理财务问题、合作社的优劣势、发展时机等多个方面，并在互联网上免费提供这些资料和以极低的价格出售这些书籍，为农业合作社知识在农民中的普及起到极大的推动作用。此外，政府还资助出版双月刊《农业合作社》、提供最新信息、共同探讨合作社面临的问题等。政府在一些时候也根据形式发展的需要，由政府出资建成一些服务机构，提供非政府机构难以提供的服务，当非政府机构能够提供该服务时，政府又退出，如美国农村信用系统等模式的机构。由于政府提供了大量非政府机构不能提供的服务，基本满足了合作社的发展要求，从而保证多年来，美国农业合作社总体健康的发展。
　　2、采取资助、授权、参与决策等多种措施调节引导扶持合作社及其服务机构的发展。美国农业合作社委员会(NCFC)是一个非政府的合作社服务机构，美国政府通过吸收NCFC的官员为美国政府各种顾问委员会或代表团的成员，让其参与美国农业及农业合作社方面政策和规章的制定，扩大了该机构的影响力，也使该机构迅速发展。目前NCFC及其附属机构所代表的成员每年营业额是全美所有合作社年营业额的90%，具有较强的代表性，同时也成为政府与农业合作社交流的桥梁，降低了政府的调查、研究、管理、组织成本。美国商品信贷公司(CCC)是一个向美国农民提供长期贷款和农产品价格补贴的政府公司，其工作人员皆为政府工作人员，CCC关于粮食与棉花仓储的长期协议，有1/4是与合作社签订并授权合作社执行价格支持计划。这种授权不仅避免了政府直接与大量农民发生交易、管理成本加大，也使合作社中介组织的作用得以发挥，促进了它的发展。不仅如此，美国政府还通过资助海外合作社自愿者协会(VOCA)等组织，使美国农业合作社的影响延伸到海外。
　　3、政府高度重视合作社工作，但一般不干涉合作社的内部事务。美国政府高度重视合作社的工作，农业部专门成立农业合作社发展局，农业部在向国会提交的年度报告中，多次把合作社工作放在其工作报告的首位。每年对合作社的调查、统计、研究、服务等，各级规定，政府都要投入大量的精力与财力，并且以立法的形式予以确定。美国国会也鼓励通过合作社的方式来解决农民所面临的共同问题。但是，合作社的内部组织机构、董事会成员选举和财务运作等事项都由合作社章程决定，只要章程合符合作社有关法律规定，政府无权干涉。当然应合作社要求，政府机构也向合作社提供技术性的服务。由于政府一般不干涉合作社的内部事务，政府的政策比较透明，因此美国农业合作社都以长期规划并注重长期发展，因而几十年、几百年历史的合作社比比皆是。
　　4、美国国会、政府重视用法律规范引导合作社的发展，以保证政府政策的延续性。美国政府四年一届，总统换人，也同时会任命不同的农业部长。美国政府注意用法律的形式体现政府对合作社的政策，以保证政策的延续性。1926年美国合作社市场法案(Cooperative Marketing Act)授权美国农业部收集、分析并传播农业合作社资料，保证了从当时至今农业部每年一度的统计资料定期发行。1922年的Capper-Voslated Act法案和1954年的Section521 of the Internal Revenue Code法案对农业合作社享受不正当竞争保护待遇、优惠的税收待遇提出了条件，如：非合作社社员的交易额不得超过合作社总交易额的50%，与非农的合作社成员的交易额不得超过总交易额的15%，在支付够社员8%的股息和留存合理的资本储备金后、合作社净收入全部返还社员等，对规范农业合作社的发展方向起到重要作用。根据形势需要，2002年Farm Bill进一步引导农业合作社发展高附加值的农业。
　　二、启示与建议
　　1、明确政府、市场、合作社的功能边界。我国各级政府，尤其是市县政府，一定要明确政府工作的定位，政府的主要工作是提供市场不能提供和难以提供的“公共产品”，解决市场不能解决的有关合作社发展的共同问题，为合作社的发展提供良好的外部环境。如：提供合作社的教育研究服务、促进合作社社会服务体系的发展、应合作社的要求提供技术支持等。政府在指导、扶持、管理合作社的过程中，不能无限制的把行政干预扩张到合作社的内部事务，一定要明确政府干预的界限。合作社的领导人选与经济活动、合作社与社员之间的关系问题，应主要由合作社自身内部通过制定章程、签订合同等办法来解决。只有这样才能保证合作社自主经营、自负盈亏的地位，这样的农民组织才是农民自己的组织，其可持续发展才有可靠的保证。政府过分介入，往往就改变了其性质。我国的农村供销社、合作基金会组织的失败原因也主要在于此。
　　2、多采用非政府服务机构对合作社提供服务。在我国当前的情况下，政府很难向农业合作社提供其所需要的一切服务，因此必须采取措施、借鉴美国的办法，主要以非政府机构向合作社提供服务。通常对非政府机构可以采用授权、参与、资助、优惠等多种办法，促使非政府机构提供合作社的社会服务体系和促进合作社的发展。我国可对达到一定条件的合作社服务机构提供税收等优惠措施；对社会急需的合作社服务机构提供直接的资助；对达到一定规模的服务机构可授权让其行使一定的政府权力，以促成小规模服务机构的合并与资源整合；让有较大影响的服务机构参与政府决策等多种方式促进合作社服务体系的建立。当然，非政府机构不能提供的必须服务，政府应保证提供，但一旦非政府机构经过发展能够提供这些服务，政府应有计划的退出，并形成一种退出机制。