旧《土地管理法》释义（农村宅基地部分节选），来源于中国人大网，虽是旧法释义，但法条内容基本未变，只是行政管理主体由原国土部门转变为现农业农村部门，对农业农村部门来讲，值得研读。 
 第三十六条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
       禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
       禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
【释义】本条是关于非农业建设的用地原则以及禁止破坏耕地的规定。
       一、我国耕地面积少，人均耕地仅占世界人均数3．75亩的47％，随着人口的增加，到  2010年和  2030年，人均耕地将降到1．43亩和1．34亩，保护耕地，就是保护我们的生命线。而要保护耕地，就必须严格控制非农业建设占用耕地。各级人民政府在编制土地利用总体规划和进行项目选址时，都必须贯彻节约使用土地的原则，能够利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。本条第一款对此作了明确规定。
       二、本条第二款规定了禁止在耕地上从事活动的范围。占用耕地建窑，是指占用耕地兴建各种类型的砖瓦窑、石灰窑等；占用耕地建坟，是指占用耕地兴建“椅子坟”、堆坟堆等。这两种行为对耕地造成的破坏是难以恢复的，因此必须严格加以禁止。在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，必须依法取得有关部门的批准，未经批准，不得擅自进行。
       三、本条第三款规定了禁止在基本农田上从事活动的范围。占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，是指占用基本农田种果树和挖鱼塘。近年来，一些地方在耕地上种果树、挖鱼塘，占用了大量耕地，且这些耕地被占用以后再恢复成耕地的难度比较大。据有关部门统计，1991—1994年发展果园占用耕地40万亩以上的有9个省，果园占用耕地在整个农业结构调整占用耕地面积中的比重，有12个省在50％以上。鱼塘占用耕地在农业结构调整中比重由：“七五”期间的4．42％上升到“八五”期间的10．05％。因此，对于占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼这种农业结构调整，新法是禁止的，其目的是保住“基本农田”这块全国人民的保命田。
 第六十二条   农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
       农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
       农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的。依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
       农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
       
【释义】本条是关于农村村民住宅用地的规定。
       一、农村村民实行一户一宅制。即每户农村村民只能在一个地方拥有一处宅基地。按照本法的规定农村村民建住宅只能使用本集体经济组织所有的集体土地，因此，农村居民只能在户口所在村（村民组）内申请宅基地，不能到其他乡村（或村民组）内申请宅基地。这主要是对新申请宅基地而言，但因房产继承等合法原因形成的多处住宅（包括宅基地）原则上不作处理，农村村民可以出卖等方式处理，也可以维护原状，但房屋不得翻建，房屋损坏后，多余的宅基地应当退出。这里还需说明的是一处宅基地不等于一宗地，宅基地是可以分开的，但面积应当累计计算。已拥有一处宅基地并达到规定的面积标准，不得购买住宅，也不得到其他地区购买农民集体所有土地的房屋作为住宅。
       农村村民的宅基地标准由省、自治区、直辖市规定。我国地域辽阔，人们的生活习惯和自然环境差异很大，各地对住宅的要求也各不相同，对宅基地的面积也相差较大，无法制定全国统一的标准。各省、自治区、直辖市根据原《土地管理法》的规定已作出了规定。各省、自治区、直辖市在修改土地管理法实施办法时将会根据目前的实际情况作出相应的调整。
       二、农村村民建住宅应当符合土地利用总体规划，并尽量使用原有宅基地和村内空闲地。农村村民建设住宅只能使用乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区的土地，这是本法确定的原则。由于目前农村居民点建设分散，农民宅基地超标较为普遍并且村内存在许多空闲地，形成“空心村”。全国农村居民人均用地高达190多平方米，超过最高标准150平方米的27％。因此，今后农民建设住宅主要是利用原有宅基地和村内空闲地。除实行迁村并点、土地整理和灾后重建外，原则上不得占用耕地建住宅。
       三、农村村民建住宅，由县级人民政府审批。但涉及占用农用地的，应当办理农用地转用审批。农村村民宅基地审批要公开、公平和公正，要按农村村民自治的原则，发挥村民代表会议的作用，由村民会议讨论是否有申请宅基地的资格。审批前，应当听取农村村民的意见，批准后，应当予以公告，接受群众的监督。
       四、农村村民出卖、出租住房后不得批准宅基地，这是为了防止农村村民以建住宅为名搞房地产而采取的措施。但是村（或村民组）内由于两户的宅基地都未达到标准，而进行宅基地调剂，由其中一户申请宅基地的，不属此列，经村民会议讨论同意可以依法申请宅基地。
第七十四条   违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【释义】本条是对破坏耕地种植条件和造成土地荒漠化、盐渍化行为的处罚规定。
       一、适用本条规定的行为包括以下两类。
        1．非法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等破坏种植条件的行为。这类行为大致可分为两种情况：一是占用耕地的行为，包括占用耕地建窑、建坟、建房；二是毁坏耕地的行为，包括在耕地上挖砂、采石、采矿、取土等。这两类行为都会造成破坏耕地的种植条件的后果。例如，农村许多地方为局部的、眼前的一些利益所驱动，出现了大量小砖窑、小煤窑等，占用和破坏了大量良田。其中，有的以其占用的耕地的土壤直接作为原料大量挖取，用于烧砖、烧瓷。或者在耕地上大量挖砂、采石、采矿、取土用来出售。这些行为严重破坏了耕地，构成对宝贵的耕地资源的一大威胁。为了切实保护耕地，本法第三十六条作出了明确的规定：禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。根据这一条的规定，任何单位和个人，只要实施了在耕地上建窑、建坟的行为、即构成违法行为。在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等行为，客观上都会导致占用耕地或者毁坏耕地，破坏种植条件，但并不都是违法行为。例如，耕地经征用程序转为国有土地后，使用者依法占用土地建房的。再如，根据防洪法第四十五条的规定、防汛指挥机构在紧急防汛期内，根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内，决定采取取土占地及其他必要的紧急措施的。由于这一类活动对土地，尤其是耕地破坏较为严重，属于应当严格限制的行为。依据本法及其他有关法律、法规的规定，这类活动必须依法经批准后才能进行；未经批准或者骗取批准，擅自从事这类活动，使种植条件受到破坏的，即是本条规定的擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土的违法行为。
        2. 因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行为。我国人口众多，人均土地，尤其是人均耕地资源很少。同时，我国又有许多土地有待进一步开发，以满足农业生产或者其他各项建设的需要，因此，做好土地开发工作有着重要意义。根据本法第三十八条的规定，国家鼓励单位和个人开发未利用的土地。但是，开发未利用的土地，应当按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行。根据本法第三十九条的规定，开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。因此，以下行为，也是本条规定的违法行为，包括：开垦未利用地，未作科学论证、评估；违反土地利用总体规划的要求未在指定的可开垦区域内开垦；未经依法批准，擅自开垦未利用地；毁林、毁草开垦；围湖造田，以及可能造成土地荒漠化、盐渍化的其他行为。此外，根据水土保持法的有关规定，国家禁止在二十五度以上陡坡地开垦耕地种植农作物。开垦禁止开垦坡度以下，五度以上荒坡地的，必须经县级人民政府水行政主管部门批准。同时，对修建铁路、公路等工程；开办矿山企业、电力企业和其他大中型企业；在山区、风沙区等从事上述工程或者开办有关企业的应当编制建设项目环境影响报告书和水土保持方案。由此可见，土地开发活动应当依法进行，并且坚持科学、合理的方法，反之，土地开发不仅达不到预期的目的，还有可能适得其反，造成资源和环境的严重破坏。国内外这种反面的例子很多，给人类的教训也是深刻的。因此，本法为了引导并保障土地开发的顺利进行，保护土地资源和环境，对违反土地利用总体规划的要求开发未利用的土地而导致土地荒漠化、盐渍化的，也规定要追究相应的法律责任。
       二、行政处罚。本条规定的行政处罚措施包括以下两种：
        1．由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理。所谓限期改正，根据本条规定的违法行为特点，是指责令违法者在确定的期限内，停止违法活动，包括清除砖窑等违法建筑物、停止取土等活动，也包括停止开发、开垦土地的活动。限期治理，是指在清除砖窑等违法建筑物、停止取土等的同时，对造成耕地破坏的，采取措施，恢复土地原状，达到耕地要求的种植条件等，或者对开发、开垦造成土地荒漠化、盐渍化的，责令负责、组织开发的单位和个人采取补救措施或者其他必要措施，根据土地破坏的状态和自然条件，进行整治，恢复土地原来状态，总之，通过治理，应当使土地达到某一可以利用的条件，宜农则农，宜林则林，宜牧则牧。
        2．有关土地行政主管部门在作出责令限期改正或者治理的决定的同时，依据具体情节，可以作出并处罚款的决定。
       三、刑事责任。根据本条规定，上述违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。其中，对于非法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的行为，情节严重，构成犯罪的，应当依照刑法第三百四十二条的规定处罚，即，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。根据刑法这一条的规定，本条规定的违法行为构成犯罪，要具备以下两个要件：一是非法占用耕地，改作他用。二是占用耕地数量较大，并造成耕地大量毁坏的。因此，对于本条规定中，非为占用耕地的，以及占用耕地数量较小，对耕地未造成大量毁坏的，不构成刑法第三百四十二条规定的犯罪。
      
 第七十六条   未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
       超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
【释义】本条是对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量，非法占用土地的处罚规定。
       一、本条规定的违法行为，主要表现为未经批准或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地。概括起来，主要包括以下情形：（1）建设单位或者个人未经用地审批或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地的；（2）举办乡镇企业未经批准使用农民集体所有的土地的；（3）乡（镇）、村公共设施和公益事业建设未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用农民集体所有的土地进行建设的；（4）建设项目施工和地质勘查未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的；（5）城镇非农业户口的居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用土地建住宅的；涉及农用地改为建设用地，未取得农用地转用审批或者采取欺骗手段骗取农用地转用审批的，等。
       此外，根据本条第二款的规定，属于超过批准的数量占用土地的，多占的土地以非法占用土地论处，因而，建设单位或者个人的这种超占行为，也构成本条规定的违法行为。
       二、对本条规定的违法行为，县级以上有关人民政府土地行政主管部门应当分别情况，依法作出以下处罚：
        1．行政处罚，包括：（1）责令退还非法占用的土地。即将非法占用的土地返还给土地的合法所有者或者使用者。（2）对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施。这一处罚与本法第七十三条关于对非法转让土地的违法行为处罚中的有关措施是一致的，只是适用的违法行为不同。（3）有关土地行政主管部门在作出有关行政处罚决定的同时，根据情节，可以作出并处罚款的决定。
        2．行政处分，适用于单位违法，即对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管部门或者行政监察部门，依法给予行政处分。
        3．刑事处罚。本条规定的违法行为，属于非法占用土地的行为，因此，对本条规定的违法行为，构成犯罪的，应当根据刑法第三百四十二条的规定，追究刑事责任。该条规定，非法占用耕地改作他用，并且数量较大。造成耕地大量毁坏，构成犯罪的，依法追究刑事责任，即，应当处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。其中，对单位犯罪的，对单位判处罚金，并对单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处该条规定的刑罚。
 第七十七条   农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
       超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。
【释义】本条是对农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量，非法占用土地建住宅的处罚规定。
       一、本条规定的违法行为，就是违反本法第六十二条规定的行为，包括：
        1．农村村民建房的住宅用地未经乡（镇）人民政府审核及县级人民政府批准的行为；
        2．农村村民占地建住宅，对涉及占用农用地的，未办理或者采取欺骗手段办理农用地转用审批手续的行为；
        3．农村村民骗取批准，占地建住宅的行为。骗取批准，在实际生活中可以表现为许多不同的方式，例如，故意弃耕，以使耕地荒芜，然后将耕地谎称为非农用地，以此“绕”过农用地转用审批，这种行为应当属于骗取批准的行为。
       此外，根据本条的规定，对超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占土地建房的，以非法占用土地论处。因此，农村村民超占土地建住宅的，也是本条规定的违法行为。
       二、县级以上人民政府土地行政主管部门，对本条规定的违法行为的处罚，包括：
        1．责令退还非法占用的土地，包括退还超占的土地；
        2．限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。