一、仲裁试点工作取得了显著成效
    农村土地承包仲裁试点始于2003年底。6月间，试点单位逐步增加、区域逐步扩大、内容逐步丰富。试点单位（市、县、区）由最初的8个增加到326个，其中农业部批复的229个；试点省份由江苏、吉林、河南3个省扩大到27个省、自治区、直辖市；仲裁受理范围由农业承包合同纠纷逐步扩展到土地承包经营权确权、侵权、流转以及征地补偿费用在农村集体内部分配纠纷等。与此同时，积极推进农村土地承包纠纷仲裁立法工作。2004年7月，农业部提出加快立法的建议，得到了国务院领导高度重视。从2004年10月开始，根据国务院领导的批示，农村土地承包纠纷仲裁立法工作正式启动。2006年11月农业部向国务院报送了《农村土地承包纠纷仲裁法（送审稿）》，2008年11月，国务院常务会审议通过并提请全国人大常委会审议。2009年6月27日，第十一届全国人大常委会第九次会议审议通过了《农村土地承包纠纷调解仲裁法》，自2010年1月1日起施行。
    经过各级农业部门、试点单位的共同努力、积极探索，仲裁试点取得了显著成效，为探索建立符合农村实际的土地承包纠纷仲裁制度，推进农村土地承包纠纷仲裁制度，推进农村土地承包纠纷仲裁立法提供了实践依据。对此，农业部党组给予充分肯定，陈晓华副部长作出高度评价：各级农业部门为法律的出台做了大量工作，特别是仲裁试点单位功不可没，对试点工作取得的成效要充分肯定。部里已经同意，通报表扬一批仲裁试点工作先进集体和先进个人。
    仲裁试点对仲裁立法的重要贡献，主要体现在三个方面：
    （一）为确立调解在农村土地承包经营纠纷调处体系中的法律地位奠定了实践基础。按照《农村土地承包法》的规定，因土地承包经营发生纠纷的，当事人可以选择协商、调解、仲裁、诉讼四个渠道解决。但是，由于调解缺乏效力保障、仲裁没有专门的法律、诉讼成本较高，农民主要通过信访等渠道反映诉求。仲裁试点充分发挥村民委员会、乡镇人民政府调解的积极作用，坚持注重调解，把调解贯穿纠纷调解处的始终；适时运用仲裁手段，保障调解效力，坚持调解和仲裁双渠道化解矛盾、解决纠纷，受到了当事人的普遍欢迎，探索创造了乡村调解、县市仲裁的农村土地承包经营纠纷调处机制。
    （二）为建立符合农村实际的土地承包纠纷仲裁制度奠定了实践基础。我国实行农村土地承包经营制度，主要采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，因土地承包经营发生的纠纷，具有很强的政策性、敏感性、群体性和属地性。1994年颁布的《仲裁法》，考虑到农业承包合同纠纷的特殊性，要求另行立法。《农村土地承包法》和《物权法》原则规定了因发生土地承包经营纠纷，可以申请仲裁，也可以向人民法院起诉。试点单位从农村实际出发，大胆试验，积极借鉴，探索了申请仲裁、可裁可审、裁后再审、属地仲裁、第三人参加仲裁、先行裁定、公开开庭等做法，为法律确立农村土地承包纠纷仲裁基本制度提供了依据。
    （三）为法律明确政府指导与独立仲裁的关系奠定了实践基础。从本质上讲，仲裁是民间解决民事争议的有效形式。但是，农村土地承包经营纠纷，特别是涉及集体经济成员与集体、成员与其他法人的，靠一般民商事仲裁难以有效调处，也不方便农民群众，政府必须给予必要的指导和支持。试点单位积极探索政府指导和支持。试点单位积极探索政府指导和支持农村土地承包纠纷仲裁工作的有效形式，发挥农村土地承包管理部门体系健全、熟悉农村政策、贴近农民的优势，在培训仲裁员、工作经费和办公条件保障等方面支持仲裁工作，既保证了仲裁机构独立仲裁，又保证了仲裁工作顺利进行。
    此外，通过仲裁试点，建立了一批土地承包仲裁机构，培养了一支土地承包仲裁员队伍，建立了一套土地承包纠纷仲裁工作制度，解决了一大批土地承包经营纠纷，推动了土地承包法律政策的贯彻落实，维护了农民土地承包合法权益。农业部批复的试点单位累计受理仲裁申请7万多件，其中调解解决约占80%，仲裁裁决约占20%，基本做到了把纠纷解决在当地、把矛盾化解在基层。
    仲裁试点不仅取得了显著成效，也积累了丰富的经验，为全国开展土地承包经营纠纷调解和仲裁工作提供了有益的借鉴。概括起来，主要有四条：
    一是加强组织领导。土地承包纠纷仲裁，事关农民群众切身利益和农村社会和谐稳定。当地政府重视支持仲裁工作，在机构设置、人员编制、干部调配、工作经费等方面给予支持，这是土地承包纠纷仲裁工作顺利开展的组织保证。
    二是加强队伍建设。土地承包纠纷仲裁，政策性、专业性很强。有一支政策水平高、业务能力强、公道正派的仲裁人员队伍，有一支勇于开拓、爱岗敬业、甘于奉献的土地承包管理干部队伍，这是土地承包纠纷仲裁工作顺利开展的人才保证。
    三是加强制度建设。土地承包纠纷仲裁，程序化、规范化要求高。管理制度健全、仲裁程序完善，仲裁工作规范，公开、公平、公正调处纠纷，这是土地承包纠纷仲裁工作顺利开展的制度保证。
    四是加强沟通协调。土地承包纠纷仲裁，涉及面广，牵涉部门多。农业、林业、司法、国土等相关部门密切配合，村民委员会、乡镇人民政府积极参与，人民法院大力支持，形成多方协作，县乡村联动、司法保障的工作格局，这是土地承包纠纷仲裁工作顺利开展的机制保障。
    二、准确把握《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的基本精神
    《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施，标志着农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作步入法制轨道，农村土地承包纠纷仲裁试点工作要转入全贯彻实施法律的新阶段。这部法律的颁布实施，对公开、及时解决农村土地承包经营纠纷、保护农民土地承包合法权益、巩固以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度、维护农村改革发展稳定大局具有重要的意义。从经管工作看，这部法律的颁布实施，对提高全系统依法行政地位、强化依法履行职责也有重要意义。当前土地承包突出问题是我们的重要职责。只有妥善解决好农民反映的突出问题，才能赢得党委政府信任，才能更好地发挥职能作用。贯彻实施好这部法律，首要前提是准确把握法律的基本精神。
    第一，要牢牢把握稳定土地承包关系这个根本要求。改革开放以来，我国实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，解放和发展农村生产力，极大地调动了农民的积极性。实践证明，双层经营体制符合农业生产特点和我国人多地少的基本国情，适应社会主义市场经济体制的要求，必须长期坚持并不断完善。稳定和完善农村基本经营制度，核心是稳定农村土地承包关系长久不变。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》总则第一条规则：为了公正、及时解决农村土地承包经营纠纷，维护当事人的合法权益，促进农村经济发展和社会稳定，制定本法。这一条，直接阐明了立法目的，点明了这部法律的灵魂，是本法各项具体规定的集中体现。解决纠纷、维护权益、促进发展和稳定，这三者环环相扣，紧密相连，互为因果，核心是维护权益。解决纠纷是维权的前提和基础，维权是解决纠纷的根本出发点和落脚点，促进发展和稳定既是维权的必然结果，也是解决纠纷、维护权利的最终手段。无论是准确把握法律基本精神，还是正确适用法律，都必须牢牢把握维护当事人合法权益这个核心问题，公正、及时解决纠纷，促进发展，维护稳定。
    第三，要牢牢把握便民高效这个基本特征。与诉讼相比，调解和仲裁具有便民高效的基本特征。这部法律，把“便民高效”作为农村土地承包经营纠纷调解和仲裁的基本原则。在便民方面，规定了申请仲裁时，当事人可以口头申请、可以委托申请、可以按指印；参与仲裁时，当事人要可以选择开庭地点；作出仲裁裁决时，仲裁员有义务告知当事人不服裁决的权利及起诉期限；仲裁不向当事人收取费用等。在高效方面，规定了仲裁一般应在六十日内结束，一些简单纠纷可以适用简易程序；考虑到农业生产的特点，规定了先行裁定制度。要在法律的框架下，推广便民仲裁、亲民仲裁，防止仲裁司法化、行政化。
    第四，要牢牢把握注重调解这个重要原则。法律在坚持当事人协商解决纠纷的基础上，强化了调解的法律地位和作用，与仲裁、诉讼共同构成了多元化解决农村土地承包经营纠纷的机制。基层发生的大量农村土地承包经营纠纷，主是靠村民委员会、乡镇人民政府采取调解等多种方式解决。仲裁是乡村调解的重要保障，对当事人提出的仲裁申请，农村土地承包仲裁委员会负有促进当事人和解、尊重当事人意愿进行调解的义务。要把调解贯穿于调处农村土地承包经营纠纷始终，积极支持乡村开展调解活动，强化仲裁调解。对调解不成或不愿调解的，则依法及时仲裁。
    第五，要牢牢把握依法仲裁这个关键环节。开展农村土地承包经营仲裁，要严格依法进行。依据《章程》规范仲裁委员会设立和运行，依据《仲裁规则》开展仲裁，保证仲裁庭依法独立调解和仲裁；依法选定或者指定仲裁员，保障当事人选择仲裁员和申请仲裁员回避的权利；依法开庭审理，保障当事人平等陈述、辩论、质证的权利；依法调解，保证当事人自愿参加调解的权利；依法裁决，保证公正、及时地裁决纠纷。依法仲裁，并不排斥各地采取更加便民的方式解决农民反映的农村土地承包问题。
    准确理解和掌握法律精神，实践中，还要正确处理好三个关系。一是政府指导支持与独立仲裁的关系。仲裁是民事争议的解决方式，不是行政部门的职权。对农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作，政府及其有关部门负有指导、支持的义务，但不能干预独立仲裁。政府的指导和支持，主要是指导支持农村土地承包仲裁委员会依法设立并开展工作，完善农村土地承包法律法规和政策、指导乡村调解工作等。仲裁依法独立进行，不受任何组织和个人的干涉。二是农村土地承包仲裁委员会与仲裁庭的关系。农村土地承包仲裁委员会是依法设立、负责管辖本行政区域内农村土地承包经营纠纷仲裁的组织，其主要职责是聘任解聘仲裁员、受理仲裁申请、监督仲裁活动，但不能干涉仲裁庭依法独立仲裁。仲裁庭是仲裁委员会处理纠纷的组织形式，由当事人选定或者仲裁委员会指定的仲裁员组成，负责案件审理、组织开庭、调查收集证据、调解和裁决纠纷，案结庭散。三是农村土地承包仲裁委员会与农村土地承包管理部门的关系。农村土地承包管理部门是农村土地承包仲裁委员会的组成成员，依法承担农村土地承包仲裁委员会的日常工作。农村土地承包管理部门不能决定仲裁委员会的组成和运行，不能干涉仲裁庭依法独立仲裁，但作为仲裁委员会的日常工作机构，要对仲裁委员会负责，承担受理仲裁申请、监督仲裁程序等职责。具体职责在《示范章程》中已作明确规定。
    三、切实抓好《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的贯彻实施工作
    法律分布以来，各级农业部门高度重视，积极采取措施为法律正式实施做好准备。农业部在法律颁布后即召开了新闻发布会，下发了学习宣传和贯彻实施法律的通知，参与编写了法律释义、解读，举办了两期培训班，会同国家林业局制定了《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》、《农村土地承包仲裁委员会示范章程》。2009年12月21日，又联合全国人大农委、国务院法制办、国家林业局召开法律贯彻实施座谈会，农业部党组书记韩长赋同志到会并作了重要讲话，对各级农业部门进一步学习宣传和贯彻实施法律提出了明确要求。近半年来，各地农业部门也积极行动，采取下发文件、召开会议、举办培训等多种方式，学习宣传法律，部署贯彻实施工作。
    2010年1月1日，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》正式实施。贯彻实施好这部法律，农业部门特别是农村土地承包管理部门责任重大、任务繁重。我们要认真学习贯彻韩长赋书记重要讲话精神，充分认识贯彻实施这部法律的重大意义，切实加强组织领导，以维护农民土地承包权益为根本出发点，以健全土地承包经营纠纷调解仲裁体系为重点，大力推进农村土地承包纠纷仲裁工作法制化建设。下面，就当前有关工作提出几点要求：
    第一，深入开展法律学习宣传活动。学习宣传和贯彻实施这部法律，是一项十分紧迫又长期的重要任务。要将这部法律的学习纳入干部培训计划，组织广大干部认真学习研读，深刻领会法律精神，提高依法行政、依法办事水平。特别是负责农村土地承包管理工作的同志要熟读并准确运用法律。要制定宣传计划，充分利用报刊、广播、电视、网络等多种渠道，采取发放明白纸、印制宣传单、组织宣传等群众喜闻乐见、通俗易懂的多种方式，推动法律进村入户，做到家喻户晓，引导农民依法理性地反映诉求，依法维护自身权益。
    第二，大力开展法律政策培训。做好农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作，迫切需要一支政治素质高、业务能力强、专业知识精的农村土地承包纠纷仲裁员队伍。结合研究制定“十二五”规划，各省、自治区、直辖市农村土地承包管理部门要依法制定仲裁员培训规划，明确培训方式、培训内容和考核办法，指导农村土地承包仲裁委员会建立仲裁员培训考核制度，组织开展经常性的学习培训活动。设立仲裁委员会的地主，当地农村土地承包管理部门要抓好仲裁员培训的组织、实施工作，提高仲裁员的法律政策素质，增强其调解、仲裁纠纷的能力和水平。要注意加强仲裁员管理，制定仲裁员守则，坚决查处徇私舞弊、枉法裁决等问题，确保公开、公平、公正地解决纠纷。同时，要加强农村土地承包管理干部培训，为农村土地承包纠纷调解和仲裁工作提供人才储备。
    第三，建立健全土地承包纠纷调处体系。省级农村土地承包管理部门要根据解决农村土地承包经营纠纷的实际需要，指导和支持各地依法设立农村土地承包仲裁委员会。县、市级农村承包管理部门，要在当地政府的领导下，积极主动地做好农村土地承包仲裁委员会设立的各项筹备工作。2010年，各地要根据解决土地承包经营纠纷的需要，普遍建立农村土地承包仲裁机构，依法开展仲裁活动。要积极支持村民委员会、乡镇人民政府依法开展农村土地承包经营纠纷调解工作，积极争取基层人民法院的司法支持，加快建立健全乡调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处体系。特别要加强与法院的沟通协调，在案件受理、仲裁时效的适用、财产与证据保全、先行裁定、调解书与裁决书的执行等方面，争取支持，接受监督。已开展仲裁试点的地方，要对照法律规定，规范仲裁机构设置、仲裁员选聘和仲裁程序，健全仲裁委员会章程，完善仲裁工作制度。
    第四，依法做好仲裁委员会的日常工作。设立仲裁委员会的地方，农村土地承包管理部门要做好仲裁委员会的日常工作，明确承担机构，落实岗位责任，保证必备条件。在农村土地承包仲裁委员会的领导下，切实履行好受理仲裁申请、编制仲裁员名册、组织仲裁员培训、送达仲裁文书、管理仲裁档案等职责；按照《仲裁规则》和《示范章程》的规定，建章立制，完善工作制度；管理监督仲裁程序，协助仲裁开展调解和仲裁工作；积极协调财政部门，将仲裁工作经费纳入财政预算予以保障。
    第五，切实加强土地承包管理。农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作是农村土地承包管理工作的重要组成部分。从根本上讲，妥善解决土地承包经营纠纷，要靠加强农村土地承包管理，全面落实解决土地承包政策和国家法律。执照党的十七届三中全会、四中全会和中央农村工作会议、全国农业工作会议的部署和要求，重点抓好四个方面的工作。一是稳步开展土地承包经营权登记试点。在总结土地承包经营权登记试点工作的基础上，逐步扩大试点范围，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、登记簿不健全等问题，建立健全土地承包经营权登记管理制度。二是加强土地流转管理和服务。当前，土地流转总体健康，呈加快分展态势。截至2009年9月底，全国土地承包经营权流转面积达1.5亿亩。各地对土地流转高度重视，做了大量工作，推动了多种形式适度规模经营健康发展。但也出现了流转行为不规范、损害农民土地承包权益等现象。各地要加强土地流转管理和服务，在市场建设上迈出新步伐，在制度建设上取得新成效。三是加快制定土地承包配套法规制度。目前，已有18个省、自治区、直辖市制定了《农村土地承包法实施办法》等地方法规，其他地方要按法律规定抓紧工作。要抓紧研究制定《农村土地承包经营纠纷仲裁法》配套法规和制度，进一步健全和完善配套法律体系。四是加强农村土地承包重大问题研究。要高度重视、深入研究调解仲裁法律实施过程中的新情况新问题，还要注意研究如何完善土地承包经营权权能问题，注意研究企业法人参与土地流转的政策问题，注意研究农村集体建设用地使用权流转问题。
    贯彻实施好《农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》，事关农民土地承包权益维护，事关农村社会和谐稳定。明年的任务很繁。各级农村土地承包管理部门要以法律正式实施为契机，认真贯彻落实中央农村工作会议、全国农业工作会议精神，切实履行职责，加强制度建设，抓好法律实施工作，依法维护农民土地承包权益，保持农村土地承包关系稳定，为发展现代农业、促进农民增收、维护社会稳定作出积极贡献。
                                                                                                  二00九年十二月二十六日