为了全面准确贯彻执行党的十七届三中全会《决定》精神，研究提出农村土地承包经营权流转规范操作、有序进行的政策措施，2月1日，中共中央政治局委员、自治区党委书记王乐泉同志主持召开了自治区党委常委、自治区主席联席会议，对自治区农村土地承包经营权流转工作调研作出安排部署。
　　按照自治区党委、自治区人民政府的要求，全区组织了近万人参与的自治区农村土地承包经营权流转工作专题调研活动。通过调查，摸清了全区农村土地流转的现状，总结了经验，分析了问题。目前，全区农村土地承包经营权流转总量占农民二轮土地承包面积的10％左右。农村土地流转与农村产业结构调整、二、三产业发展、劳动力转移、新技术、新机具推广应用、农业产业化发育程度等密切相关，适应各地农村生产力水平，表现出明显的区情特征，北疆土地流转比例大而南疆小，经济发展水平较高地区多而经济发展水平较低地区少。流转方式以转包和出租为主，占全部流转面积的80％以上。流转土地种粮面积占转出土地面积的40％左右，高于全区近年36％左右的粮食作物平均种植比例。短期流转比例较高，其中流转期为1－3年的占40％以上，部分地区甚至高达70％。没有发现流转土地违法使用、改变土地集体所有和农用性质问题。目前我区农村土地承包关系基本稳定，农户承包土地的占有、使用和收益权是有保障的，土地流转是基本健康的，与农村生产力发展水平是相适应的。同时，农村土地流转工作也存在管理、服务和认识不到位的问题。
　　为适应农村改革发展、建设社会主义新农村和维护农村社会稳定的新要求，迫切需要加强农村土地流转管理和服务工作。为此，在充分调研基础上，自治区党委、自治区人民政府研究制定了《关于做好农村土地承包经营权流转工作的意见》。这个《意见》是在广泛征求意见、并经自治区党委常委、自治区主席联席会议讨论形成的，切合自治区实际，具有很强的政策性、指导性和可操作性。各地各部门要全面理解、正确把握、认真贯彻执行。
中共中央政治局委员、自治区党委书记王乐泉同志对做好农村土地流转工作非常重视，专门批示召开会议，要求认真部署贯彻《意见》精神，把各项政策措施迅速贯彻落实到位，完善农村土地承包管理制度，推进自治区农村改革发展工作。下面，我讲几点具体意见。
　　一、正确把握和领会《意见》的精神实质
　　研究制定《做好农村土地经营权流转工作的意见》主要依据是中央和自治区关于加强和完善农村土地管理制度的政策规定，以及中华人民共和国《土地管理法》、《农村土地承包法》、《合同法》、《物权法》、《新疆维吾尔自治区〈实施中华人民共和国农村土地承包法〉办法》等法律法规。《意见》立足于从新疆实际出发、因地制宜、分类指导，着眼于保障农民土地承包经营权益，始终把握 “加强领导、依法管理、规范操作、正确引导、积极服务、稳妥进行”的主题。我们要重点从四个方面领会和把握《意见》的精神实质。
　　第一、要结合区情牢牢把握指导思想和基本原则。在指导思想上,一是任何时候都要把稳定完善农村土地承包经营关系作为维护土地承包权益，维护社会稳定的根本基础；二是把执行中央政策的坚定性与符合区情特点的可操作性有机结合，做到结合实际，加强管理，规范、有序、稳妥进行农村土地流转工作；三是通过积极服务和正确引导，促使农村土地流转与推进农业产业结构调整和确保粮食安全相统一，与现代农业建设和推进农业产业化经营相结合，与各族农民增收致富和新农村建设的要求相一致。
　　《意见》提出的必须严格遵循四项原则，进一步深化了指导思想。关键点是要始终坚持“三个不得”；尊重农民的主体地位，保障土地流转各方的合法权益；以保证农民不失地为底线，以土地承包户稳定获得高于土地经营收益为流转的重要条件；立足区情和地域特点，允许多形式流转土地承包经营权，保持农村土地流转规模和方式与农村生产力发展状况相适应；不搞“一刀切”，不刮风、不攀比、不冒进。
　　第二、把“明确管理职责、落实两个重点、完善三方监督”作为强化管理，规范操作的基本要求。《意见》明确乡镇党委和政府负责对农村土地流转的领导管理工作，发挥村党支部、村民委员会(或村民小组)在集体土地管理、使用、监督中的作用。明确各级农经管理部门代表各级人民政府履行农村土地承包和土地承包经营权流转的具体管理和服务职责。
　　针对当前存在自行流转多，告知备案少；口头协议多，书面协议少；约定不明多，内容规范少的问题，《意见》提出“以实施流转合同制和备案制为重点，建立健全流转管理工作制度和规程”的要求，即以规范流转合同文本为前提，以备案为必要管理程序，以快捷方便为原则，促进规范流转合同的审核、签订、鉴证、登记、变更等具体工作。
　　“完善三方面监督”，就是要形成政府、职能部门和发包方权责一致、各负其责的监督体系。主要是根据各自的优势和工作职能确定具体的责任，加强监督管理，以防止土地资源的流失，土地用途的改变和对土地进行人为破坏的行为发生。
　　第三、把管理寓于服务之中，健全农村土地承包经营权流转服务体系。鉴于当前服务不到位、服务体系不完善的现状，《意见》提出要以乡(镇)、村(组)为重点，依托农经管理机构，逐步建立地(州、市)、县(市)、乡(镇)、村(组)四级农村土地承包经营权流转服务机构，建立民间协商、乡（镇）村协调、县（市）仲裁、司法保障的农村土地纠纷调处联动机制，把农村土地承包纠纷仲裁工作前移，以利于开展法律宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等全方位的服务。
　　第四、把维护好各方权益作为顺利开展农民土地承包经营权流转工作的重要内容。《意见》特别强调不对农村土地流转规模和速度作政绩评价，以防止冒进和刮风，防止管理职能权力化。把五个“不准”作为维护好农村土地承包经营权流转权益必须遵守的原则，这是一项切实具体的措施。为使这些具体措施真正落到实处，强调要应用行政的、司法的方式妥善处理各类利益矛盾和问题。针对一些因困、因病等原因无奈流转土地的现象，《意见》对特殊困难群体因“内压”或其他因素有可能造成失地的提出了保护措施。
　　《意见》中的“坚持四项原则、落实两个重点、完善三方面监督、建立四级服务机构、做到五个不准和健全利益保障措施，构成了做好我区农村土地流转工作的基本政策体系。因为农村土地问题复杂，《意见》除针对二轮土地承包经营的耕地，还把定居牧民取得经营权证的草料地纳入规范管理的范围，主要是考虑保障饲草料基地建设规划实施，促进发展现代畜牧业的这一重大政策措施。
　　二、扎实做好农村土地流转基础性工作
　　落实和明晰土地承包经营权是进行土地承包经营权流转管理的基本条件，是一项重要的基础性工作。要按照有关规定，认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料，做到承包合同、原始台帐、农村土地承包经营权证书、承包面积“四相符”。对村民争议大、权属不清的土地进行清理和重新确权。妥善解决一些地方存在的二轮土地承包权证发放和互换土地变更等遗留问题，按照法律、法规规定的程序、项目内容，认真准确地填写农村土地承包经营权证书，及时将土地经营权证核补发放到户。建立健全农村土地承包经营权登记制度，逐步推进农村土地承包工作的规范化、信息化、网络化管理。
　　要认真抓好合同文本的规范制作工作。自治区农经局要抓紧研究制定自治区农村土地流转合同制式文本，拟定土地流转权利、义务和产品处分等基本合同内容。各县(市)按照制式文本，结合本区域的实际情况印制统一的标准文本。合同文本要明确“一事一议”、“筹资筹劳”、保护耕地和原有农业设施的义务条款；发生不可抗拒因素造成损失时，依法保证原承包农户的基本收益条款；受让方提高地力，防止掠夺经营等条款。对过去没有签定书面流转合同的，相关当事人要按标准合同文本进行补签。已签定流转合同而双方无异议的维持原合同关系。
　　完善政策和法律法规是做好农村土地流转工作的重要条件。各地各部门要依据国家和自治区的法律法规和政策，针对当前全区农村承包土地流转中的各种问题，修订完善相关管理办法和条文，特别是对土地互换、委托出租(或反租倒包)等新的土地流转形式，要及时研究可操作性较强的管理办法。
　　三、认真开展各项管理和服务工作
　　农村土地承包经营权流转是农村改革发展的必然趋势，既不能强迫命令、行政推动，也不能阻碍土地流转，必须顺势而为，正确引导。做好土地承包经营权流转管理和服务工作，是引导土地承包经营权规范有序流转的重要举措。
　　要确保农村土地流转做到“三个不得”，这是土地流转管理工作的关键问题。各地各级农村土地承包管理部门和土地管理部门要紧密配合，严格农村土地承包管理，稳定土地所有权属性和权属关系，保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变；加强土地用途管制，尤其是加强对流转面积大、流转期限长，且有工商企业参与流转的农用土地的监督，有效防止改变土地农业用途，防止农村土地流转非农化；充分尊重农民的主体地位，土地是否流转，以什么方式流转、流转收益分配等都要农民自主协商，任何个人和组织绝不能非法违规干预，保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。
　　要严格土地流转管理工作规程。合同签订必须合法、公正、透明，防止欺诈行为。要在乡(镇)合同管理委员会和村民委员会监督下签订合同。除代耕期不足一年的不需签订书面流转合同外，所有农村土地流转都必须签订书面合同。流转合同的签订要与严格程序和方便当事人结合起来，简化过程，但不简化程序，尽可能做到合同的审查、签订、鉴证、备案在同一地点一次完成。
　　要实行农村土地流转备案制。所有土地流转都要将合同和相关资料报发包方和乡(镇)农经管理机构登记，土地股份合作的还要在县农经管理机构备案。对以转让、互换方式流转的，要及时办理相关变更手续，特别是以转让方式流转土地的必须要经发包方同意，并在农户有稳定的非农职业或者其它稳定收入来源作保障的前提下进行。流转双方要求进行合同鉴证的，各乡镇农村土地承包经营管理部门要及时予以办理。在鉴证中，要重点审查流转双方是否存在违反法律、法规、政策规定的约定，重视对土地用途的审查。
　　加强服务是做好农村土地流转工作的重要内容。要按照各项服务工作前移的要求，积极支持各地依托农经管理机构，着力加强政府主导的乡(镇)和村级基层服务体系建设，完善服务功能，提升服务水平。认真开展农村土地流转纠纷调处和仲裁服务，建立民间协商、乡(镇)村(组)调解、县(市)仲裁、司法保障的农村土地纠纷调处联动机制，健全农村土地承包纠纷仲裁服务机构，充分发挥基层人民法院和乡(镇)、村(组)基层调解组织在调处农村土地流转纠纷中的重要作用。逐步建立和完善农村土地流转信息网络和综合服务平台，在法律法规政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等方面开展方便快捷的服务。有条件的地方，在严格审批、严格管理的前提下，可探索开展土地承包经营权流转市场化服务。
　　四、处理好土地流转与农村改革发展稳定的关系
　　农村土地流转涉及面广，政策性强，关系到广大农民群众的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局。当前，我们已进入以工促农、以城带乡，推进统筹城乡发展，建设社会主义新农村的新阶段、新时期，贯彻执行好《意见》政策措施，要正确处理好五个关系：
　　一要处理好土地流转与坚持农村基本经营制度的关系。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石，是符合我区农业生产特点和农村生产力发展的农村基本经营制度，是农村土地流转的重要前提和制度保障，必须毫不动摇地坚持。在坚持农村基本经营制度的前提下，适应生产力发展要求进行农村土地流转，是对农村土地承包制度的完善，要把二者有机统一起来。
　　二是处理好土地流转与现代农业建设的关系。构建现代农业产业体系，必须调整优化农业结构，发展规模化、产业化经营。土地流转有利发展规模经营，而发展规模经营是一个长期的过程，决不能违背农民意愿强行推动土地流转。要按照自治区农业区域规划布局，引导和扶持各类农业经营主体流转土地实行农牧结合、农林牧结合，规模化发展粮食、棉花、林果、畜产品和区域特色农产品生产。土地流转要保护粮食生产，粮食收购补贴、农资综合补贴和良种补贴等政策性补贴要直接落实到生产者。如果国家有关政策调整变化，土地流转双方及时协商调整收益分配。要推进农业经营体制机制创新，通过支持发展农民专业合作经济组织，引导农民进行农村土地流转合作连片开发，并通过专业合作组织与龙头企业建立有效的利益联结机制，形成经济利益共同体，着力提高农民组织化程度，让农民分享土地增值收益。
　　三是处理好土地流转与转移农村劳动力的关系。农村劳动力从土地中转移出来，从事畜牧养殖业、林果业和非农产业并获得稳定收入来源，是农村土地流转的最直接动因之一。各地要把加强农村劳动力培训和转移就业作为引导农村土地流转的重要途径，实现劳动力转移与土地流转互为促进。认真研究落实保障返乡农民工和从事二三产业农民家庭土地承包经营权益的有关政策。
　　四是处理好土地流转与统筹城乡发展的关系。决不能假统筹城乡发展之义，借农村土地流转之名改变农业土地用途和权属关系。但要按照统筹城乡发展的理念，为土地流转创造良好的环境。当前自治区及各地实行的财政支农政策、金融信贷政策、政策性农业保险等都要向规模经营主体倾斜，支持采用先进科技和生产手段，增加技术、资本等生产要素投入，加快推动农业集约化、规模化和专业化生产。强化城乡统筹的社会保障功能，努力从根本上解决农民流转土地的后顾之忧。
　　五是处理好土地流转与促进农村社会稳定的关系。农村土地流转工作必须遵守依法自愿有偿的原则，切实协调保护好流转各方的利益。对个别不愿流转土地的农户，但又影响土地集中连片进行农田基本建设、农业技术推广的，要通过和农户之间土地互换、与集体机动地互换等办法解决，决不能采取断水断电断路等逼迫性手段强制农户流转土地。加强农村土地流转的法治工作，实施全方位的司法保护，防止农民因非自愿失地引发社会问题。要妥善处理好以往农村土地流转中因流转时限、市场变化等因素造成的利益矛盾。切实维护农村特殊困难群体的土地承包合法权益，避免农村特殊困难群体发生非正常土地流转。
　　五、切实加强组织领导工作
　　加强农村土地承包经营权流转工作的组织领导，这是各级党政的重要责任。农村土地承包经营权流转是伴随农村劳动力转移、农村经济发展的客观经济现象，中央和自治区对农村土地承包经营权流转政策是一贯的、明确的，各级党政要全面把握，正确执行。充分认识做好土地承包经营权流转管理和服务工作的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，顺应农业和农村经济发展的要求，正确组织开展农村土地承包经营权流转工作。抓好土地流转管理服务工作制度化、经常化和规范化建设，形成各级党政统一领导，农业部门组织协调，相关部门协同配合，农经管理机构负责具体管理和服务的工作机制。加强农经管理机构和队伍建设，突破当前农经机构机构不健全、人员不到位、制度不完善、关系不顺畅，被弱化、边缘化的问题，以利于农经管理机构担负起农村土地流转管理的重要职责。各级党政要重学习、重实践、重调研，切实转变作风，认真组织开展农村土地承包经营权流转政策和法律法规宣传教育活动，深入基层掌握土地流转动态，研究新情况、解决新问题，不断总结经验，完善制度措施，提高管理服务水平。各部门都要根据各自的职责，积极支持做好农村土地流转工作，保障农村土地流转稳妥进行。特别是农业农经、畜牧、林业、国土资源、纪检监察、司法、信访等部门要各司其职，相互联动，稳妥开展农村土地流转的管理服务和监督工作。
　　同志们，自治区党委、自治区人民政府高度重视自治区农村改革发展工作，我们一定要认真学习、全面正确地贯彻执行中央和自治区农村土地流转的各项方针政策，因势利导，依法、有序、稳妥开展好我区农村土地流转工作，推进自治区经济社会又好又快发展。
                                                                                                   二00九年四月十五日